Documento ANPRI - ISPE sulla situazione dell'Istituto

(maggio 1996)

Scopo del documento è proporre i tratti essenziali di una riforma dell'ISPE (e di un cambio della sua dirigenza) come proposta dall'ANPRI-ISPE, a partire dalla profonda insoddisfazione per il quadro normativo, gestionale e di organizzazione scientifica esistente. Il documento si presenta perciò aperto a riflessioni e proposte integrative e/o correttive, che saranno gradite.

Il quadro normativo e regolamentare EPR

Gli enti pubblici di ricerca (EPR in seguito) sono oggi sottoposti ad un quadro legislativo e regolamentare che mal si adatta all'attività della ricerca ed alla sua efficacia ed efficienza.

Il D.Lgsl. 29/93 ha rafforzato una profonda separazione contrattuale e di fatto tra le due comunità di ricercatori pubblici, quelli EPR e quelli operanti nelle Università.

Inoltre, gli ordinamenti degli EPR sono perlopiù caratterizzati dalla nomina ministeriale di Presidente e CdA che si traduce quasi sempre in una etero-direzione accademica, per di più in un contesto di scarsa o nulla partecipazione.

Questo modello, unitamente all'assenza di uno stato giuridico dei ricercatori che ne sancisca diritti, doveri e meccanismi di progressione della carriera, favorisce uno stato di asservimento ad interessi ed impostazioni sostanzialmente esterni ai ricercatori degli EPR e spesso agli interessi della collettività, determinando nel medio periodo diversi handicap: inefficienza, impoverimento delle capacità professionali, demotivazione, esodo verso l'esterno o perdita dei tratti salienti del ricercatore (autonomia, creatività, qualificazione continua).

Proponiamo perciò una riforma degli EPR che preveda:

• una rimozione dei vincoli legislativi che allontanano anziché avvicinare i due poli della ricerca pubblica, nel quadro della unicità della comunità scientifica e della pari dignità;
• uno stato giuridico dei ricercatori che fissi i meccanismi di progressione delle carriere, il pieno diritto alla titolarità delle ricerche ed alla loro diffusione, l'autonomia e l'indipendenza da poteri esterni;
• una riforma degli ordinamenti che introduca il principio dell'autogoverno parziale (nella scelta di presidente, CdA ed eventuali altri organi scientifici) in un quadro di decentramento e partecipazione, ferme restando le specifiche responsabilità statutarie ed i poteri di indirizzo scientifico ed allocazione delle risorse spettanti al governo ed al parlamento attraverso organismi di programmazione scientifica nazionale;
• una riorganizzazione degli EPR che ne riduca la polverizzazione in tanti micro-enti e ne aumenti l'efficienza anche attraverso una riorganizzazione per aree tematiche all'interno del CNR, dell'INFN, dell'ENEA.

Il ruolo dell'ISPE ed il rapporto col Ministero del Bilancio

Per quanto concerne l'ISPE, esso è uno dei piccoli EPR (circa 80 dipendenti di ruolo ed un fondo di dotazione di 8 miliardi annui) che si trova ad essere sia "autonomo" (ma totalmente eterodiretto: il Presidente viene nominato su proposta del Ministro del Bilancio, mentre il Comitato Amministrativo è nominato da vari Ministri e dalle regioni, e non comprende alcun ricercatore dell'ISPE), sia "vigilato" dal Ministero del Bilancio, diverso cioè dal MURST.

Ne deriva una caratterizzazione ibrida tra organismo interno di consulenza tecnica del Ministero ed ente di ricerca orientata agli "studi utili per la politica economica e sociale di medio periodo". L'interagire della completa eterodirezione, la autonomia di Presidente-CdA, e gli orientamenti ("direttive") del Ministro del Bilancio non ha ben funzionato, e si rende necessaria una chiara e coerente definizione del ruolo e delle funzioni che la collettività intende assegnare all'ISPE.

Se, come pensiamo, resta preferibile l'esistenza di studi orientati ma indipendenti ed utili per la politica economica e sociale, allora la riorganizzazione generale degli EPR potrebbe essere l'occasione per far confluire i diversi piccoli enti di ricerca economico-sociale in un istituto interno ad un sistema scientifico nazionale riformato.

Proponiamo perciò una riforma dell'ISPE che preveda:

• regolamenti del nuovo Istituto che sulla base dei principi di autogoverno parziale (nella scelta di presidente, comitato amministrativo ed eventuale consiglio scientifico) prevedano decentramento, responsabilità e partecipazione. In tale contesto, e con la citata riforma CNR, potrebbe forse risultare utile la costituzione di un istituto per gli studi economico-sociali mediante accorpamento di ISPE, ISCO, ISFOL ed altri EPR socio-economici, con dimensioni sufficientemente ampie e sinergie di risorse materiali ed umane; tale istituto risulterebbe svincolato dai rispettivi ministeri di riferimento diversi dal MURST, anche se indirettamente collegato ad essi mediante accordi, convenzioni, scambio di personale, ecc.;
• un'organizzazione della ricerca "per progetti", annuali o pluriennali, piuttosto che per "strutture", che in tal modo sarebbero circoscritte al supporto tecnico ed amministrativo.

Aspetti organizzativi e gestionali specifici dell'ISPE

In attesa dei necessari ma complessi interventi legislativi di riforma del settore, si potrebbe nell'immediato migliorare le condizioni di vita e l'efficienza dell'ISPE all'interno della legislazione vigente.

• Comitato Amministrativo: con la normativa vigente il comitato amministrativo è del tutto impermeabile agli orientamenti ed alla partecipazione dei ricercatori; proponiamo che, in assenza di una riforma degli ordinamenti che potrebbe prevedere una parte del consiglio di amministrazione eletto dalla comunità scientifica interna, il C.A. si apra alla partecipazione consultiva di membri eletti dai ricercatori;
• Consiglio Scientifico: anche il consiglio scientifico è nominato senza alcuna consultazione dei ricercatori; la sua prevalente funzione sembra essere quella di coordinare e controllare dall'esterno l'attività ed i progetti dell'ISPE, con un rafforzamento della eterodirezione accademica, un ulteriore indebolimento dell'autonomia dei ricercatori ed una forzatura delle norme statutarie vigenti. Proponiamo invece che il consiglio scientifico sia a composizione non esclusivamente accademica, e che svolga effettivamente un ruolo di consulenza per le attività di ricerca piuttosto che di suo coordinamento.
• Statuto: lo Statuto vigente ha numerosi difetti e risulta coerente con l'organizzazione gerarchica dell'istituto già delineata; nonostante queste prerogative, è in corso di discussione ed approvazione da parte del Comitato Amministrativo una nuova versione dello statuto che rafforzerebbe ulteriormente i poteri del presidente e la sua "autonomia" dal ministro vigilante, senza peraltro introdurre alcun elemento e principio di partecipazione per i ricercatori. Abbiamo già proposto alla Presidente ed al Comitato Amministrativo di consultare una delegazione del personale prima di discutere ed approvare il nuovo statuto, ma come al solito inutilmente: la discussione è andata avanti e sono stati approvati già alcuni articoli. Va ricordato che il Decreto Legislativo 470/93 correttivo della riforma della pubblica amministrazione (D.Lgsl. 29/93) invitava gli EPR ad un "adeguamento dei propri ordinamenti, tenendo conto delle relative peculiarità, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto". La nostra opinione è che già da quella occasione bisognava riformare gli ordinamenti dell'ISPE in direzione della partecipazione-autogoverno parziale e dell'organizzazione per progetti.
• organizzazione della ricerca (aree e progetti): all'avvio dell'attuale presidenza (Fiorella Padoa Schioppa Kostoris) l'organizzazione della ricerca era per progetti, ed era in corso di attivazione un'allocazione delle risorse "per budget" collegabili ad obiettivi e risultati intermedi. Con la nuova presidenza tale organizzazione è stata del tutto stravolta ed annullata: quelli che erano progetti sono stati trasformati in "aree" di ricerca, stabilite senza alcun confronto con i ricercatori dell'Istituto, con un "coordinatore" scelto dalla Presidente. Di fatto, però, la reale direzione dei progetti di ricerca, dei loro budget, della loro composizione, e quasi di ogni altro aspetto è tuttora accentrata nelle mani della presidente che attribuisce ai "coordinatori" mere funzioni di interfaccia con il resto del personale. Tale organismo sembra rifarsi ad un modello di direzione delle attività di ricerca per la quale non è previsto né il preventivo coinvolgimento, né il successivo assenso dei ricercatori. Si cita ad esempio l'impossibilità di accesso dei ricercatori ai verbali ed alle informazioni relative a riunioni del consiglio scientifico, del comitato amministrativo, e del comitato dei coordinatori di area, in un quadro che risulta al tempo stesso insopportabile, inefficiente e per certi versi grottesco. Proponiamo invece un'organizzazione della ricerca per progetti definiti da obiettivi, scadenze, budget, che scaturiscono dalla positiva interazione tra obiettivi strategici e preferenze-competenze dei ricercatori.
• dotazioni di bilancio e avanzi di gestione: quanto alle risorse complessive destinate alle attività di ricerca, si è assistito ad un sensibile restringimento delle dotazioni destinate alle attività di ricerca persino superiore ai già pesanti tagli di bilancio operati dal Governo, il che ha portato paradossalmente ad avanzi di gestione successivamente reindirizzati, per decisione del Ministro vigilante, ad altro istituto di ricerca economica. Sottolineiamo che una buona gestione di un EPR non consiste nel determinare risparmi di gestione, ma nel saper utilizzare al meglio le intere dotazioni messe a disposizione per conseguire i fini istituzionali.
• il supporto tecnico-amministrativo ed il rapporto con la ricerca: oggi le aree tecniche ed amministrative, organizzate in maniera strettamente dipendente di fatto dalle decisioni della sola Presidente, sono investite (almeno formalmente) di poteri discrezionali di decisione ed intervento sulla organizzazione e gestione dei progetti di ricerca (organizzazione degli orari di presenza, auto-formazione, dotazioni informatiche, ecc.). Ne risulta un'inaccettabile ingerenza nell'autonomia dei progetti e dei singoli ricercatori da parte di soggetti con profili non dirigenziali e comunque amministrativi, esplicitamente esclusi nella riforma della pubblica amministrazione da poteri di direzione delle attività di ricerca. Proponiamo perciò una organizzazione tecnico-amministrativa coerente con un'organizzazione per progetti, con meccanismi di allocazione risorse e controllo demandati ad organismi di natura scientifica e guidati da criteri e regole certi e trasparenti.
• autonomia e responsabilità (orario, budget, libertà): più in generale, l'attuale impostazione dell'ISPE appare gravemente lesiva delle funzioni stesse del ricercatore, della sua capacità di organizzare in modo autonomo la propria attività, di migliorare la sua professionalità, di interagire con il resto degli studiosi, di amministrare la parte del budget relativa alle proprie attività, di poter pubblicare liberamente e senza censura preventiva il frutto delle proprie ricerche, di organizzare la propria presenza in sede sulla base delle esigenze e responsabilità professionali piuttosto che in base a rigidi, dannosi ed in alcuni casi umilianti vincoli orari e normativi. Proponiamo perciò la completa flessibilità degli orari e delle presenze e la libertà di pubblicazione di ricerche ed articoli (fatte salve specifiche, straordinarie ed argomentate esigenze di segretezza).
• valutazione dei progetti e dei working paper: la valutazione dei progetti è affidata alla Presidente, ed è vigente un meccanismo di vaglio preventivo dei prodotti di ricerca finali (ai fini della pubblicazione esterna) fondato su referee anonimi scelti dalla Presidente che forniscono giudizi sintetici scarsamente argomentati anche in caso di giudizio negativo. A parere della Presidenza, inoltre, il giudizio negativo del referee dovrebbe pregiudicare ogni altra possibilità di pubblicazione del lavoro, anche qualora altri soggetti (committenti istituzionali, convegni, riviste o organismi con propri referee) mostrassero apprezzamento. Proponiamo invece un "comitato per la valutazione dei progetti" a composizione mista tra ricercatori interni ed esterni che avvalendosi anche di eventuali giudizi o riscontri esterni dovrebbe agevolare l'allocazione delle risorse ai progetti; eventuali giudizi restrittivi o del tutto negativi dovrebbero essere ben argomentati. Per gli articoli, invece, dovrebbe essere consentita la pubblicabilità all'esterno anche qualora l'Istituto ritenesse di non diffondere il lavoro con il marchio ISPE, a patto che l'autore si assuma la responsabilità dei contenuti non coinvolgendo l'Istituto; in caso contrario, infatti si configurerebbe una forma larvata di censura che snaturerebbe e restringerebbe le prerogative dei singoli ricercatori e dell'Istituto stesso.
• concorsi e strategie delle risorse umane: in linea con quanto già visto in altri campi, nella strategia dell'acquisizione e miglioramento delle risorse umane l'attuale gestione dell'istituto ha dimostrato una tendenza a limitare le capacità di elevazione professionale dei singoli ricercatori e dell'Istituto. Nei concorsi per ricercatore, ad esempio, viene in questi giorni richiesto come requisito vincolante il possesso del dottorato di ricerca, caso più unico che raro, con il risultato di impedire la partecipazione al concorso a persone sulle quali si è investito economicamente in termini di formazione tramite numerosi contratti a termine, borse di studio e stage, previa opportuna selezione (tale formazione in loco, peraltro, risultava particolarmente idonea ai fini di un potenziale inserimento nei progetti ISPE). Inoltre la chiusura al mondo scientifico esterno, le difficoltà frapposte ad azioni formative interne o esterne e le altre limitazioni poste ai ricercatori e richiamate nei punti precedenti determinano di fatto demotivazione ed impoverimento professionale per i singoli e per l'istituto nel suo complesso. Sarebbe invece quanto mai essenziale procedere all'assunzione ed al miglioramento delle risorse umane mediante una strategia di medio-lungo periodo legata ad obiettivi piuttosto che alle preferenze metodologiche della presidenza di turno; tale strategia dovrebbe essere trasparente e fondata sia su concorsi per titoli ed esami dalle impostazioni di fondo comuni (rilievo ai titoli scientifici e professionali attinenti alle attività dell'Istituto, con peso ridotto delle discrezionalità), sia su investimenti annui per formazione ed auto-formazione (anche mediante contributi pro-quota da parte dell'istituto per il personale interessato).

L'insieme delle considerazioni esposte delinea un quadro estremamente preoccupante ed insoddisfacente per la ricerca pubblica in Italia, per l'ISPE, per i suoi dipendenti, ed in ultima analisi per la stessa collettività.

Riteniamo perciò urgente ed indilazionabile una riflessione sulle caratteristiche e sui fini degli EPR in generale e dell'ISPE in particolare; in attesa di una più generale riforma degli EPR e/o dell'ISPE, dai tempi necessariamente non brevi, è urgente e necessaria almeno un'inversione di tendenza nelle linee strategiche finora perseguite e nella scelta delle persone chiamate a governare questo Istituto.