sulle linee guida del Programma Nazionale di Ricerca
12 luglio 2000
ANPRI-EPR
ASSOCIAZIONE NAZIONALE PROFESSIONALE RICERCATORI
ENTI PUBBLICI DI RICERCA
OSSERVAZIONI SULLE LINEE GUIDA DEL PROGRAMMA NAZIONALE DI RICERCA (PNR)
12 luglio 2000
SOMMARIO
========
L'ANPRI-EPR, nella consapevolezza che il Programma Nazionale di Ricerca (PNR)
rappresenta un'occasione fondamentale per dotare il nostro Paese di una nuova
politica di interventi nel campo della ricerca che ne possa ridurre il divario
rispetto agli altri Paesi piu' progrediti, formula le proprie osservazioni con
l'intento di stimolare un dibattito ampio ed approfondito in proposito e di
contribuire, sia direttamente sia attraverso gli esiti di tale dibattito, alla
migliore definizione finale del PNR.
L'ANPRI-EPR rileva che le Linee Guida hanno il merito di evidenziare, partendo
da una impietosa analisi della situazione attuale, l'esigenza primaria di fare
crescere l'investimento in ricerca, individuando anche un percorso di crescita
che realisticamente punta ad un aumento significativo sia dell'impegno pubblico
sia dell'impegno privato. Merito non secondario e' anche quello di avere
chiaramente individuato come azione necessaria per la crescita complessiva del
sistema ricerca il rafforzamento della ricerca di base. Vi e' infine una del
tutto opportuna presa di coscienza della necessita' di diffondere su larga
scala la cultura scientifica nella Societa' civile.
Le Linee hanno tuttavia diversi limiti, solo in parte dovuti al loro carattere
generale e preliminare. In generale si deve riscontrare che molte delle
proposte formulate sono piuttosto vaghe e non permettono pertanto di valutarne
la reale efficacia. Tra le questioni che richiedono approfondimento sono: il
coordinamento delle numerose politiche che concorrono a determinare la politica
scientifica; il ruolo delle Universita' e degli enti di ricerca (per i quali
manca un'analisi dell'efficacia delle riforme recentemente introdotte); le
azioni specifiche per il rilancio della ricerca privata, alla luce delle
peculiarità del sistema produttivo nazionale e del ruolo significativo in esso
delle PMI; le azioni per l'incrementi della domanda di ricerca applicata da
parte della Pubblica Amministrazione; i criteri di selezione, monitoraggio e
valutazione delle attività e della spesa, tali che ne consegua il massimo
beneficio possibile evitando sprechi di risorse.
Questione fondamentale ma sostanzialmente elusa dalle Linee Guida, se non in
una qualche misura a livello di analisi, e' quella dei ricercatori. Si
analizza correttamente che il lavoro di ricerca non e' piu' attraente per i
giovani, ma non ci si sofferma sulle cause di questa perdita di attrazione e
sui rimedi da porvi, per poter realisticamente pensare di immettere nel
sistema ricerca i 25-30mila nuovi ricercatori preventivati per il prossimo
triennio.
L'ANPRI-EPR ricorda quindi come per i ricercatori degli enti di ricerca sia
mancata anche nella recente riforma una reale politica di "valorizzazione dei
ricercatori", anzi si siano avuti diversi interventi di segno contrario;
laddove andrebbero invece affrontate con decisione la questione dello stato
giuridico dei ricercatori, attualmente soggetto a contrattazione sindacale,
dell'adeguamento delle retribuzioni in una dimensione europea,
dell'equiparazione tra le categorie che operano nel settore pubblico.
Vengono infine espresse preoccupazioni sul fatto che il Governo nel suo
complesso possa non attribuire alla definizione del PNR tutta l'attenzione
necessaria, rilevando come un primo segnale negativo in tale senso venga dal
recente DPEF, che dedica alla questione uno scarno trafiletto, mettendo "le
mani avanti" sulle "compatibilita' finanziarie".
INTRODUZIONE
============
La definizione delle Linee Guida del Programma Nazionale di Ricerca
(PNR; v.
http://www.murst.it/Ricerca/PNR/2000/lineeguida.doc) da parte della
Segreteria Tecnica istituita presso il MURST dal D.Lgs. 204/98 e la
approvazione delle linee stesse da parte del CIPE segnano l'avvio del
complesso iter previsto per la predisposizione e l'approvazione del PNR vero e
proprio.
Nei tre capitoli delle Linee Guida : "IL CONTESTO DI RIFERIMENTO DEL PROGRAMMA
NAZIONALE DI RICERCA (PNR)", "I CAPISALDI DEL PROGRAMMA NAZIONALE DI RICERCA",
"IL QUADRO DELLE RISORSE FINANZIARIE: PROGRAMMA DEGLI INVESTIMENTI PUBBLICI,
MISURE DI INCENTIVAZIONE FISCALE E STIMA DEGLI INVESTIMENTI PRIVATI CON
RIFERIMENTO AL PROGRAMMA TRIENNALE DELLA RICERCA" viene delineata una sequenza
di interventi complessi, relativi sia al sistema della ricerca che al suo
rapporto con il sistema produttivo, volti ad affrontare la maggior parte dei
principali nodi critici evidenziati nell'analisi della situazione attuale.
Poiche' il PNR e' lo strumento che definisce le scelte di fondo della politica
scientifica nazionale, e'opportuno che la comunita' scientifica ne segua
l'iter con la massima attenzione. Con l'intento di stimolare un dibattito
ampio ed approfondito l'ANPRI-EPR propone pertanto in questo documento alcuni
primi commenti e spunti di riflessione.
L'ANALISI DELLA SITUAZIONE ATTUALE
==================================
Le Linee Guida contengono un'analisi ragionevolmente accurata e realistica
della situazione della ricerca in Italia mettendo in rilievo "...una vera e
propria deriva del nostro paese dall'Europa e più in generale dal contesto
degli altri paesi industrializzati con i quali dobbiamo competere."
Viene in particolare evidenziato il divario tra l'Italia e gli altri paesi
industrializzati per quel che riguarda l'ammontare delle risorse umane e
finanziarie destinate alla ricerca (gli investimenti in ricerca sono
addirittura diminuiti all' 1.03% del PIL, dall'1.3 del 1990), con particolare
riguardo alla situazione del Mezzogiorno, per il quale si segnala l'esistenza
di un'ulteriore marcata debolezza del sistema scientifico e tecnologico
rispetto alla già grave situazione dell'Italia nel suo complesso.
Quanto al "mercato dei ricercatori" si osserva che "oltre ad essere sotto
dimensionato ed esposto al processo di invecchiamento degli addetti, offre
prospettive che non lo rendono attrattivo e competitivo per i giovani talenti."
GLI INTERVENTI PREVISTI
=======================
Gli interventi previsti dalle Linee Guida sono da effettuarsi nell'arco di due
trienni e, in estrema sintesi, dovrebbero portare: - all'aumento in
investimento in ricerca dall'attuale 1.03% del PIL a circa l'1.9%;
- al riequilibrio (50%-50% dall'attuale 56%-44%) tra investimento pubblico e
investimento privato;
- all'inserimento di 25-30 mila nuovi ricercatori nel sistema della ricerca
nell'arco del primo triennio.
I PUNTI DI FORZA DELLE LINEE GUIDA
==================================
E' sicuramente merito delle Linee Guida avere evidenziato l'esigenza primaria
di fare crescere l'investimento in ricerca, individuando anche un percorso di
crescita che realisticamente punta ad un aumento sia dell'impegno pubblico sia
dell'impegno privato; quest'ultimo differito sostanzialmente nel secondo
triennio, quando dovrebbe concretizzarsi l'effetto "volano" degli investimenti
pubblici, ma comunque complessivamente piu' consistente di quello pubblico al
fine di pervenire all'equilibrio di spesa tra pubblico e privato nel 2006.
Merito non secondario e' poi quello di avere chiaramente individuato come
azione necessaria di natura strutturale il rafforzamento della ricerca di base.
Dopo anni in cui sono stati indicati come obiettivi primari "il trasferimento
tecnologico", "l'aumento del numero di brevetti", "l'utilita' della ricerca",
con i risultati impietosamente descritti nell'analisi, ci si e' resi finalmente
conto che tali obiettivi non possono essere perseguiti in modo efficace, se
non come risultato di una accresciuta capacita' di "produrre conoscenza" .
Altro intervento che supera impostazioni passate e' quello volto alla
costituzione di reti di centri di eccellenza al fine sia di incentivare la
riorganizzazione del Sistema Scientifico Nazionale verso forme di cooperazione
e di partenariato che di creare le condizioni per una maggiore "flessibilita'
ed adattivita' dell'offerta scientifica nazionale".
Vi e' infine una del tutto opportuna presa di coscienza della necessita' di
diffondere su larga scala la cultura scientifica nella Societa' civile.
PUNTI DEBOLI DELLE LINEE GUIDA
==============================
L'ANPRI-EPR deve tuttavia rilevare che le Linee Guida hanno diversi limiti,
solo in parte dovuti al loro carattere generale e preliminare. In generale si
puo' osservare che molte delle proposte contenute nelle Linee Guida hanno un
carattere troppo vago per permettere una ragionevole confidenza nella reale
efficacia dell'azione proposta; ovviamente trattandosi di Linee Guida non si
puo' pretendere la definizione nei dettagli, tuttavia la volonta' dichiarata di
procedere in tempi stretti avrebbe dovuto comportare maggiore definizione
delle azioni proposte anche in un documento di Linee Guida. Si possono poi
evidenziare i limiti specifici delle Linee Guida,che vengono elencati nel
seguito con l'intento di ridurre il rischio che il previsto incremento di
disponibilita' finanziaria a favore della ricerca non si traduca in un aumento
significativo di efficienza ed efficacia del sistema ricerca.
1. Al fine di meglio individuare gli interventi necessari si sarebbe dovuta
fare un'analisi altrettanto accurata delle dinamiche tuttora in atto, in
particolare a livello di sistema produttivo nazionale, che, come unanimemente
riconosciuto, hanno portato il Paese alla attuale e sostanziale emarginazione
dal sistema mondiale della ricerca e della innovazione.
2. Gli obiettivi strategici del PNR, ed in particolare "assumere il Sistema
Scientifico Nazionale come asset strategico della Società della conoscenza e
della Nuova Economia", presuppongono un adeguato coordinamento di numerose
politiche: tra le altre, quelle industriali, della concorrenza, dello sviluppo
delle aree depresse, di riequilibrio finanziario. Tuttavia non sono previste,
per questo complesso di attività, adeguate strutture e procedure per renderle
operative.
3. Non viene fornita un'indicazione del ruolo e del peso relativo delle tre
reti di ricerca del Paese (universita', enti di ricerca e imprese) ed in
particolare della proporzione in cui verranno allocate le maggiori risorse tra
Università ed enti di ricerca.
4. Riguardo agli enti di ricerca, non c'e' nessuna analisi sull'efficacia
delle azioni di riordino varate negli ultimi due anni, in particolare per gli
enti maggiori CNR ed ENEA e sulla loro capacita' di rispondere positivamente
alle indicazioni strategiche del PNR.
5. Non sono indicate le azioni per rilanciare la ricerca industriale in
particolare nel settore high-tech.
6. L'elaborazione delle linee strategiche di sviluppo, basata sulle
indicazioni provenienti dall'OCSE, dall'Unione Europea e dagli altri Organismi
Internazionali, non sembra tenere sufficientemente conto delle peculiarità del
sistema produttivo nazionale (vedi oltre il punto sul ruolo delle PMI), anche
al fine di migliorarne la competitività e di facilitarne la convergenza con
quello degli altri paesi industrializzati.
7. La denuncia della debolezza del "mercato dei ricercatori" non e' seguita da
alcuna indicazione delle misure di natura giuridica, contrattuale e
retributiva che si intendono adottare al fine di renderlo attraente per i
"giovani talenti"; la questione, di primaria importanza, verra' ripresa oltre.
8. Non è spiegato come e dove sarà possibile formare 25-30 mila nuovi
ricercatori in un triennio e quali accorgimenti verranno adottati per inserirli
fruttuosamente in strutture spesso sottodimensionate, invecchiate e
sclerotizzate.
9. Non sono delineate le azioni per incrementare la domanda di ricerca
applicata da parte della Pubblica Amministrazione che rappresenta un mercato
potenziale di ragguardevoli dimensioni;
10. Manca l'indicazione dei benefici attesi a livello di sistema produttivo e
di sistema Paese nel suo complesso come risultato delle azioni indicate nelle
Linee Guida e delle conseguenze cui si andrebbe incontro se ai propositi
espressi nel documento non venisse dato corso o tali propositi fossero
adottati in misura solo parziale.
11. Se, da un lato, appare corretto mobilitare nel primo triennio risorse
pubbliche, dall'altro sarebbe opportuno individuare criteri di selezione,
monitoraggio e valutazione delle attività e della spesa, tali che ne consegua
il massimo beneficio possibile. L'obiettivo del PNR, sotto questo aspetto,
non può però essere confinato ad un'ottica di breve periodo di riequilibrio
dell'intervento tra soggetti pubblici e privati. Inoltre, e ciò e' altrettanto
grave, non e' spiegato quali modelli orientino le previsioni del PNR
relativamente all'ipotizzato cospicuo aumento dgli investimenti in attività di
ricerca da parte dei soggetti privati.
12. Pur tenendo conto della difficoltà ad aumentare ed ad utilizzare
efficacemente le risorse destinate alla ricerca al di là di quanto ipotizzato
dalle Linee Guida, il piano proposto non riduce il divario con gli Stati Membri
dell'Unione Europea per i quali, alla fine dei due trienni, si ipotizza un
investimento medio in ricerca pari al 3% del PIL cosicché non è del tutto
sicuro che "...anche adottando ipotesi prudenti su quanto avverrà negli altri
paesi, l'Italia possa evitare di perdere qualunque contatto con il resto del
sistema europeo."
13. La positiva intenzione di incentivare reti di "centri di eccellenza" ha il
limite di non definire cosa si intenda per questi ultimi, se cioe' ci si
riferisca a strutture esistenti o a strutture da costituire ex novo. Nel primo
caso, la questione e' quella di chiarire come una struttura sia dichiarata
"di eccellenza"; nel secondo caso, e' doveroso nutrire preoccupazioni circa la
proliferazione delle strutture di ricerca.
14. La proliferazione dei Fondi speciali per la ricerca - viene qui
prospettato un Fondo per gli Investimenti della Ricerca di Base (FIRB) -
rischia di moltiplicare le "burocrazie della ricerca" e di perpetuare la
logica, che gia' ha fortemente condizionato la recente riforma del sistema
della ricerca pubblica, delle "competenze ministeriali", con conseguenti
sovrapposizioni e frammentazioni degli interventi.
Il ruolo delle PMI
==================
Giustamente le Linee Guida affermano che "... una particolare attenzione è
assegnata al potenziamento scientifico e tecnologico di sistemi di piccole e
medie imprese. La pluralità di specializzazioni territoriali dei nostri
sistemi di PMI (distretti industriali, sistemi produttivi territoriali) è un
valore da preservare, proiettandolo verso obiettivi di competitività a livello
globale.". Tuttavia anche su questo punto fondamentale non viene fornita
alcuna indicazione (seppur vaga) circa le modalita' di sviluppo di "... reti
che integrano i poli di eccellenza scientifica e tecnologica insieme con i
sistemi di produzione specializzati" (reti che si ritengono essenziali per il
"potenziamento scientifico e tecnologico di sistemi" di PMI). Pertanto la
priorita' assegnata agli "interventi a sostegno delle reti come sopra
delineate, ove portatrici di programmi strategici orientati alla competitività
dei sistemi territoriali sui quali impattano", che dovrebbe costituire uno dei
punti cardine del PNR (data la struttura produttiva del paese), risulta
pressocche' priva di contenuti considerando la difficoltà per la maggior parte
della PMI di porre domande di ricerca che vadano al di là della pura
innovazione di processo.
LA QUESTIONE "RICERCATORI"
=========================
Nel delineare "IL CONTESTO DI RIFERIMENTO DEL PROGRAMMA NAZIONALE DI RICERCA
(PNR)" ed in particolare nell'illustrare "L'anomalia e/o peculiarita'
strutturale del Sistema-Paese nel campo della scienza e della tecnologia" le
Linee Guida giungono alla seguente "Conclusione: il mercato del lavoro per i
ricercatori oltre ad essere sottodimensionato ed esposto al processo di
invecchiamento degli addetti offre prospettive che non lo rendono piu'
attrattivo e competitivo per i giovani talenti.".
Questa conclusione impone una domanda. Quello che il documento indica come
"Il nuovo contesto istituzionale e normativo del Sistema Nazionale della
Ricerca" ha introdotto gli elementi necessari per rendere "attrattivo" il
Sistema Ricerca? L'ANPRI-EPR ha piu' volte al proposito rilevato che le
misure di "valorizzazione dei ricercatori", che il nuovo contesto istituzionale
e normativo avrebbe dovuto introdurre, si sono in realta' tradotte in misure
prive di impatto concreto o addirittura penalizzanti per i ricercatori degli
enti di ricerca, l'ambito che e' stato maggiormente interessato dalle azioni di
riforma del sistema ricerca. Infatti:
- Non e' stata prevista nessuna forma di partecipazione dei ricercatori al
governo scientifico degli Enti.
- Le misure sulla mobilita' verso le Universita' che sono state introdotte si
riducono sostanzialmente ad una riproposizione della normativa vigente in
materia di conferimento di contratti di insegnamento.
- I "Principi per l'attivita' di ricerca", introdotti dal D.Lgs. 381/99
risultano del tutto privi di impatto reale sull'autonomia e la professionalita'
dei ricercatori - non vi si afferma neppure la titolarita' della ricerca - e
peraltro si applicano solo ad alcuni Enti di ricerca.
- Non e' stato esplicitamente previsto l'inserimento dell'ENEA nel comparto
degli Enti di ricerca, lasciando aperta la possibilita' di rinnovo contrattuale
secondo il fallimentare modello del "contratto ENEA" e sollevando il legittimo
sospetto che questo possa diventare il modello di riferimento per altre
Istituzioni di Ricerca.
- Si e' previsto che la maggioranza dei membri delle commissioni di concorso
debba essere esterna, mortificando le competenze e la professionalita' dei
ricercatori degli enti.
- Sul piano contrattuale, i ricercatori sono stati declassati dall'area di
contrattazione del personale dirigenziale a quella subdirigenziale del
personale amministrativo e tecnico.
Anche alla luce di queste considerazioni risulta quindi del tutto
incomprensibile come si pensi di attirare nel 2001-2003, stando alle previsioni
finali, 25-30 mila nuovi ricercatori che, sulla base delle previsioni di
crescita degli investimenti nel triennio, dovrebbero essere in grandissima
parte reclutati nel settore pubblico, a meno di non pensare che esistano in
Italia tanti giovani che, oltre ad essere "talenti", siano pure masochisti al
punto di offrire i loro preziosi cervelli in un ambito che "... offre
prospettive che non lo rendono piu' attrattivo e competitivo ....".
Gli interventi necessari per rendere più attraenti lo status e la carriera dei
ricercatori presso gli enti di ricerca sono stati piu' volte prospettati
dall'ANPRI-EPR:
- Definizione legislativa dello stato giuridico dei ricercatori, sganciandoli
dalla mera ed avvilente contrattualizzazione del ruolo.
- Adeguata retribuzione a riconoscimento della elevata professionalita'.
- Equiparazione dei ricercatori operanti nel settore pubblico, unico mezzo per
realizzare qualle reale mobilita' tra universita' ed enti di ricerca, di cui da
tempo si riconosce l'esigenza - anche le Linee Guida lo fanno - ma che non ha
ancora avuto alcuna attuazione concreta.
LE LINEE GUIDA DEL PNR SARANNO IL SOLITO "LIBRO DEI SOGNI"?
==========================================================
L'ANPRI-EPR auspica che il PNR, opportunamente rivisto anche sulla base delle
osservazioni sopra formulate, possa vedere presto la luce e segnare una reale
e drastica inversione di tendenza rispetto alla politica fin qui attuata nei
confronti della ricerca. Occorre al proposito rilevare che le prospettive al
riguardo sembrano ancora tutte da chiarire. Infatti il recentissimo Documento
di Programmazione Economica e Finanziaria, dal quale era lecito aspettarsi
indicazioni sia pure di massima circa gli investimenti in ricerca, in linea
con le previsioni del PNR, dedica all'argomento uno scarno trafiletto,
nell'ambito degli interventi strutturali riportati sotto il titolo
"Innovazione, formazione e cultura":
"Ricerca e università: gli indirizzi per gli interventi a favore della ricerca
scientifica e tecnologica sono stati recentemente approvati dal Cipe. Essi
realizzano la condizione per la rapida approvazione del Piano nazionale della
ricerca, nei limiti in cui le compatibilità finanziarie lo consentano."
Un primo altola' ad un aumento significativo delle risorse per la ricerca?