CAP. I

CULTURA E POLITICHE LOCALI

 

 

 1.1. Autonomie, decentramento, cittadinanza: una mappa dei limiti politici e culturali

Approssimare il tema del rapporto tra cultura e politiche locali, necessariamente, reclama una discussione preliminare intorno al sistema dei poteri locali. Tale sistema è, spesso, assimilato indifferentemente come "decentramento amministrativo" e/o "governo delle autonomie locali". Ora, un siffatto isomorfismo concettuale e storico-materiale non sussiste (1).

Ma procediamo con ordine.

Come si sa, il luogo fondativo del sistema delle autonomie locali italiano sta nell'art. 5 della Costituzione, il quale riconosce l'"unità" e l'"indivisibilità" della repubblica e, nel contempo, "promuove" le autonomie locali e "attua" il più ampio decentramento amministrativo. Luoghi, per così dire, di completamento fondativo sono gli articoli costituzionali 114, 115, 128 e 129:

a) il primo recita che "la Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni";

b) il secondo puntualizza che "le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione";

c) il terzo riconduce l'autonomia delle Province e dei Comuni ai "princìpi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni";

d) il quarto precisa che "le Province e i Comuni sono anche circoscrizioni di decentramento statuale e regionale".

Eppure bisogna attendere il 1970, con l'istituzione delle Regioni a Statuto Ordinario, perché il decentramento dei poteri dello Stato divenisse realtà. Successivamente, altre novità sono state introdotte dalla legislazione: si va dai princìpi fondamentali del decentramento (2) ai trasferimenti e alle deleghe a favore delle Regioni, delle Province e dei Comuni (3). A tutto ciò va aggiunta la costituzione di nuovi organismi:

a) le Comunità Montane;

b) le Unità Sanitarie Locali (oggi ASL);

c) le Circoscrizioni;

d) i Distretti Scolastici.

È stato, da tempo, fatto pertinentemente osservare: "La Costituzione ha delineato un sistema di governo locale tripolare. Negli anni dal 1972 al 1977 vi è stata la tendenza al rafforzamento del polo regionale; la Regione non solo non decentra le funzioni amministrative ma, dotata di maggiori risorse finanziarie, giunge a condizionare da vicino le decisioni degli enti territoriali minori; tendenza vivamente contrastata ma, anche in teoria, sorretta da importanti orientamenti dottrinali" (4).

Ricostruita che abbiamo la tela originaria, occupiamoci della partizione tra "governo locale" e "decentramento amministrativo", cui abbiamo fatto cenno all'inizio. Partizione, a dire il vero, già adeguatamente formalizzata nell'art. 5 della Costituzione, con la distinzione tra (i) "autonomie locali" e (ii) attuazione del "decentramento amministrativo" nei "servizi che dipendono dallo Stato".

Il principio autonomia è un postulato fondativo promanante dall'unità politico-costituzionale, intorno cui si incardinano i poteri locali. Il decentramento amministrativo, invece, è una manifestazione attuativa dello Stato. Secondo la chiave di lettura che stiamo approssimando, l'autonomia va oltre il tradizionale schema interpretativo che si limita a concettualizzarla come "capacità di indirizzo" (5). Ciò indica che lo Stato che si decentra non corrisponde linearmente al sistema delle autonomie locali. Decentramento e autonomie locali stanno tra di loro in una relazione di discontinuità: mentre le autonomie articolano la repubblica, il decentramento articola lo Stato. Dalla presa d'atto di questa differenziazione, può prendere luogo uno sforzo di equilibrio e di bilanciamento tra Costituzione e Stato, nel costante privilegiamento della prima sul secondo. Le posizioni che mantengono l'isomorfismo tra autonomie locali e decentramento, oltre che essere teoreticamente arbitrarie, stendono, nei fatti, un "velo di ignoranza" sulle connessioni politiche dello Stato decentrato, impedendo di verificarne puntualmente l'operato, i programmi, gli obiettivi e i risultati. Il fatto è che il decentramento amministrativo non è, in quanto tale, pro autonomie locali; anzi, spesso e volentieri, è stato ed è contro di esse. In proposito, è appena il caso di ricordare che il decentramento amministrativo dello Stato e dei suoi servizi ha costituito il substrato organizzato diffuso di una articolata rete clientelare. Difatti, lo Stato ha conservato, pressoché integralmente, un potere di indirizzo, di direzione e di controllo sulle aziende statali, sugli "enti parastatali" e sulle aziende a partecipazione statale, a loro volta, in posizione di superiorità gerarchica nei confronti degli enti locali. Si è, così, creato un decongestionamento delle decisioni politiche, articolate e trasmesse dal centro alla periferia; non già l'organico potenziamento del sistema delle autonomie locali, così come prescrive il dettato costituzionale. Ora, è proprio il decentramento amministrativo organico, quello prescritto e non attuato dalla Costituzione, la migliore forma di comunicazione tra Stato e autonomie locali (6). In questione è:

a) la rinuncia, senza residui, dello Stato a svolgere le funzioni amministrative elencate dagli artt. 117 e 118/1 Cost. (7);

b) il trasferimento, completo e coerente, dei poteri dallo Stato alle Regioni e dalle Regioni alle Province e ai Comuni;

c) la soppressione conseguenziale dei ministeri, le cui funzioni e poteri siano stati assunti dalle Regioni.

Ancor oggi, il decentramento amministrativo organico è ben lungi dall'essere stato pienamente attuato, nonostante alcuni significativi passi fatti in questa direzione (8). Neanche con il più recente riordino delle autonomie locali (legge 142/1990) si è operata la necessaria metamorfosi del decentramento dello Stato e dei servizi (9).

Va, altresì, riconosciuto che esiste, nell'Italia moderna e contemporanea, una deficitaria cultura (o, meglio: esistono subculture carenti) della cittadinanza, dell'appartenenza e della coesione, da cui promana direttamente un'identità nazionale debole (10). Osserva R.Cartocci: "Le vicende attraverso cui si è tardivamente formata l'unità politica del paese, le sciagurate conseguenze della retorica nazionalista espressa dal fascismo, la presenza delle subculture cattolica e marxista sono all'origine di una carenza di quel senso di appartenenza diffuso che crea un fondamento di solidarietà e fiducia al di là delle divisioni di interessi, di classe, di ideologia e che contraddistingue i cittadini delle democrazie più mature" (11). Sullo stesso piano A. Panebianco: "...in Italia un autentico contratto di cittadinanza non è mai stato davvero stipulato... Al fondo di tutto c'è naturalmente un male antico che, anche per il suo pessimo funzionamento, il regime democratico, in quarant'anni, non ha saputo o potuto estirpare: la mancanza di quel nucleo di valori condivisi che, dando senso allo stare insieme di qualsiasi comunità, è condizione necessaria, anche se non sufficiente, per l'affermazione di autentici rapporti di cittadinanza" (12). Panebianco conclude che "la mancanza di quel nucleo normativo condiviso sia il vero problema italiano, un problema che getta anche ombre preoccupanti sul futuro della democrazia italiana..."(13).

Che l'identità nazionale sia debolmente caratterizzata appare sin troppo evidente. Che tra i motivi di tale debolezza siano da ascrivere quelli appena riassunti appare altrettanto palese. Ma altro e di non scarso rilievo rimane da aggiungere.

Innanzitutto, va rilevato un limite di fondo presente nelle, pur fondate e interessanti, posizioni dianzi ricostruite. Significativamente, esse, tra le carenze dell'identità nazionale, non includono il processo verticistico di inclusione del Mezzogiorno. In secondo luogo, i limiti di appartenenza e coesione nazionale vengono letti, in maniera eccessivamente sbilanciata, dal lato delle culture e subculture della cittadinanza, finendo col mettere in secondo piano, talora in maniera involontaria, il rilevante ruolo negativo esercitato dalle culture politiche della classe politica, dalle funzioni della macchina istituzionale e dalle prassi amministrative.

Si insinua qui un paradosso. Da un lato, si sopravvaluta, con un'opzione "culturalista", il peso delle culture e subculture della cittadinanza; dall'altro, si omette di affinare un modello culturale comunicativo dell'identità nazionale, in cui trovino adeguato spazio sia le istanze di unità che i ruoli delle differenze. Cosicché la cultura della cittadinanza resta debole sia nella realtà storica e nei comportamenti politici che nei modelli teorico-interpretativi critici. Un antidoto viene invenuto nella "risposta locale", la cui analitica, ancora una volta, omette di tenere nel dovuto conto le culture e subculture meridionali, per implicito ritenute depositarie di valori e contenuti arcaici, secondo chiavi ermeneutiche ormai sin troppo consolidate.

La registrazione dell'insieme di carenze che siamo venuti individuando impone approfondimenti concettuali:

a) sui "modi" con cui la cultura politica è stata definita;

b) sulla politica locale come problema e come risorsa.

Da questa zona limite sarà, poi, possibile gettare lo sguardo:

a) sul sistema delle autonomie locali nel suo complesso;

b) sull'intreccio tra istituzioni amministrative e poteri locali nello "specifico meridionale".

 

Grazie a tale panoramica, risulterà più agevole affrontare nel capitolo conclusivo i temi:

a) della relazione tra cultura e politiche locali;

b) del ruolo creativo da assegnare alla cultura nel campo delle politiche locali.

1.2.

Preliminari critici per un riesame del concetto di cultura politica

Come è noto, i concetti con cui è stata definita la cultura politica sono molteplici e assai diversi tra di loro (14). All'origine, si è, progressivamente, passati da una sostanziale indifferenziazione semantica del concetto alla sua intercambiabilità. Soltanto successivamente, hanno preso piede tentativi di definizione più puntuali. Il concetto si è andato sviluppando verso una pluralità di senso:

a) alla soglia minima, si è collocato il senso restrittivo, consistente nella manifestazione del consenso di base su modi e stili dell'azione politica (15);

b) alla soglia massima, una semantica polivalente e/o multicontestuale che ricomprende, contestualizzandole insieme, le dimensioni concernenti le norme, le opinioni, i modelli di comportamento, i punti di vista, le aspettative, i simboli (16).

Strettamente imparentata col senso restrittivo è la concezione partecipativa del potere e della politica, classicamente fornita da R. Dahl, per il quale la politica (democratica) e il potere (democratico) consterebbero nell'accordo sulle regole del gioco (17). A sua volta, sulla concezione partecipativa si regge la teoria democratica pluralista, che ha ancora in Dahl uno degli esponenti di maggior prestigio (18). Agli antipodi del pluralismo si situa l'elitismo democratico (19), il quale egualmente si impernia su una concezione restrittiva; solo che, in questo caso, la semantica restrittiva della cultura politica sbocca direttamente nella coercizione della machina del potere, anziché nel consenso attorno alla macchina del potere, a cui corrisponde una teoria-prassi minimalista ed escludente della democrazia.

La polarizzazione semantica appena esemplificata delimita un campo di analisi entro cui è possibile dare conto degli infiniti impieghi -estremi ed intermedi- del concetto di cultura politica. Tuttavia, come è stato fatto osservare, l'oggetto di analisi (proprio per questo: vien fatto di dire) conserva un'alta soglia di imprecisione connotativa (20). L'astrattezza connotativa riverbera conseguenze letali: essendo quella di cultura politica una categoria fondazionale, dalla sua indeterminatezza conseguono, necessariamente, ricerche storico-empiriche e scandagli comparativi poco cogenti. In virtù di questo deficit basale, si registrano continui slittamenti di senso: le metodiche sostituiscono le ermeneutiche; le convinzioni surrogano l'analisi scientifica; i pressuposti ideologici condizionano e surdeterminano le risultanze empiriche. La realtà, conseguentemente, non viene indagata nella sua cogenza, ma incasellata in schemi astratti. Siffatta labilità di fondo, per spostarci in un campo di investigazione prossimo al campo della nostra ricerca, non può fare a meno di porsi a base della scarsa perspicuità dei codici interpretativi, dei modelli di azione e dei metodi di ricerca della politica locale (21). In gran parte, i metodi di ricerca della politica locale, affermatisi negli Usa tra il finire degli anni '50 e gli anni '60, si sono basati, più che sulla ricerca empirica, su schemi di classificazione e misurazione del potere, così articolati:

a) il metodo posizionale che consiste nella classificazione del potere, in base ala valutazione dei ruoli e delle posizioni;

b) il metodo reputazionale che si fonda sul giudizio fornito dalla comunità sui soggetti detentori del potere;

c) il metodo della partecipazione che definisce il potere in base alla identificazione di coloro che partecipano alla formazione delle decisioni (22).

Come si vede, le metodiche di ricerca sono largamente debitrici delle definizioni del concetto di cultura che abbiamo innanzi esaminato. Così come nella formalizzazione dei diversi concetti di cultura viene sistematizzato, in realtà, il concetto di potere e di democrazia, nella definizione dei metodi di ricerca della politica locale prevale il convincimento che il ricercatore e/o l'intervistato ha su chi detiene il potere, piuttosto che un'analisi dei campi e dei soggetti reali della politica locale.

Costruita questa base teorico-politica di riferimento, cerchiamo di approssimare, per parte nostra, primi elementi per un riesame del concetto di cultura politica, rinviando ad altra occasione uno scandaglio analitico più stringente.

Partiamo dal presupposto da cui abbiamo preso le mosse: la cultura costituisce l'esserci specifico degli esseri umani, i quali, prima che animali politici e/o razionali, sono animali culturali. L'assunto non indica che la cultura politica debba, necessariamente, avere un rapporto di filiazione meccanica con la cultura, derivando linearmente da questa le sue categorie. Non è, insomma, un'antropologia politica che può ricavare, per induzione dall'antropologia culturale, il concetto di cultura politica. Al contrario, occorre delimitare un campo concettuale specifico. In mancanza, lo spazio politico verrebbe unicamente concettualizzato come luogo di consumo e non anche di produzione di cultura. In questo senso, referente teorico critico è il pensiero politico greco, per il quale 'politico' e politica sono, come è ben noto, sinonimi, se non matrici, di cultura (23).

Così stando le cose, si chiarisce, già in premessa, un doppio ordine di esigenze. In tema di cultura politica, si tratta di superare:

a) la concettualizzazione contemporanea, la quale unisce ad una scarsa significanza connotativa una dipendenza dai codici dell'antropologia culturale e dagli interessi dell'ordine politico;

b) l'impostazione classica, che fa discendere la cultura dalla teoria-prassi politica e su cui, in questa sede, non ci soffermeremo.

Nella situazione contemporanea, la cultura politica viene assunta come strumento di giustificazione e legittimazione dell'ordine politico. Tutte le diverse accezioni che di essa sono state elaborate risultano imparentate da questa costante. L'ordine politico diviene, in questo modo, la fonte normativa della cultura politica. A seconda della concezione dell'ordine politico, del suo funzionamento e delle sue forme di legittimazione, viene prodotta e riprodotta una particolare concezione di cultura politica, la quale finisce con il diventare, suo malgrado, una teoria normativa del potere autoproclamatosi legittimo.

Costituisce, questo, il substrato genetico-motivazionale della dipendenza della cultura dalla politica. La posizione ancillare della cultura nei confronti della politica e del 'po-litico' interdice, fin dall'origine, una verifica di legittimità e legittimazione dell'ordine politico; il quale, al contrario, dalla cultura riceve costantemente e unicamente delle conferme di legittimità. Il rapporto di confronto e contrarietà non si insinua tra la cultura e la politica; bensì tra le diverse accezioni concettuali ed espressioni storiche dell'ordine politico.

Ora, la rimozione del conflitto (24) tra cultura e politica estirpa le fonti stesse del conflitto culturale e interculturale. Perdendo, difatti, la cultura politica la sua autonomia di senso, il "conflitto tra culture" è ferreamente asservito alle pulsioni e agli interessi degli ordini politici in competizione. Il gioco conflittuale si carica di plusvalenze politiche, disincarnandosi culturalmente. Fatalmente, gli apparati concettuali si complessificano, evaporando verso sofisticati e generici manufatti logico-formali a bassa soglia di definizione e definibilità. Tutte le condotte della comunicazione politico-culturale si labilizzano, inibendo il dialogo ed il confronto. Un processo di implosione comunicativa fa sì che ogni teoria normativa si "parli addos-so", non riuscendo a vedere e ad ascoltare altro al di fuori dei propri contenuti. Il conflitto e l'implosione tra le diverse teorie normative si introvertono, così, all'interno di ognuna. Per quanto concerne il campo culturale occidentale, ne è venuta fuori una competizione implosiva tra diverse teorie normative del governo democratico, secondo una pluralità di nozioni della democrazia (25). Il gioco formale tra le diverse teorie normative del governo democratico e della democrazia ha surrogato, per linee interne, il conflitto culturale e politico. Ciò non solo ha (auto)legittimitato in perpetuo le forme politiche e culturali della civiltà occidentale, ma ha letteralmente impedito che la crisi della democrazia e della cultura democratica venisse adeguatamente tematizzata. Il che ha ratificato, a posteriori, la rimozione del conflitto culturale e interculturale, con un atto di validazione teorica presuntivamente neutro e scientifico.

Accanto ai limiti fin qui rilevati, ne emergono altri di natura più specificamente euristico-cognitiva.

I diversi concetti di cultura politica risultano avvinti da un'altra invariante: il convincimento che i valori politici siano una rete storica oggettuale prodotta soggettivamente. Ne discende un cortocircuito logico e culturale:

a) il soggetto, che pur ha concorso alla produzione di cultura politica, si trova nell'imposibilità di incidere nella trama dei valori politici dati, subiti passivamente come orientazione immodificabile;

b) la cultura politica, una volta formalizzata nei suoi canoni e nelle sue categorie chiave, non è più suscettibile di elaborazioni e variazioni di senso, risultando, così, schiava del contesto storico-soggettivo in cui è maturata.

Da qui un doppio circuito bloccato e bloccante:

a) il soggetto non può ribellarsi alla cultura politica che gli corrisponde, a meno che non "tradisca" apertamente la classe sociale e il contesto di appartenenza (26);

b) la cultura politica non può prodursi e riprodursi in proprio: la storia la oggettivizza, congelandola in una rete di senso irrevocabilmente data, che per gli esseri umani è inafferrabile e, per molti versi, priva di senso (27).

In tutti e due i casi, la cultura politica finisce con l'essere strumento di stabilizzazione e conservazione; non mai di variazione e conflitto. Le macronarrazioni sociologiche intorno alle funzioni esclusivamente integrative e associative della cultura condizionano fortemente - come si vede - i vari concetti di cultura politica elaborati. In forza di simili condizionamenti, della cultura politica è stato fatto, per lo più, un impiego ideologico. Ciò è stato - ed è - tanto più vero, quanto più ad essa sono state attribuite forme espressive, codificazioni e stilemi "scientifici". La risultanza precipua, in tal modo, conseguita è stato l'occultamento dei ruoli e degli usi politici, se non partitici, della cultura politica. Quanto tutto questo sia avvenuto consapevolmente o inconsapevolmente è difficile dire; tanto più che la linea di confine tra politica, cultura e ideologia diviene qui esilissimo.

A questo livello di "sviluppo", rimangono vigenti le grandi narrazioni sociologiche sulle funzioni associative della cultura, ma ne sono messi in ombra mistificatoriamente i presupposti e i corollari politici "forti". Per Marx e Weber, p. es., la cultura ha un carattere dichiaratamente e direttamente politico, in quanto strumento cardine del potere dominante. Marx ed Engels arrivano, perfino, a postulare che le idee dominanti sono sempre quelle delle classi dominanti (28); Weber sostiene apertamente che gli intellettuali "usurpano" le "funzioni direttive" in vista del consolidamento della classe al potere (29). Lo stesso concetto gramsciano di "egemonia" si muove entro l'ambito di tale contesto euristico-cognitivo (30).

In una linea di netto contrasto delle concettualizzazioni che abbiamo passato in rassegna, concludiamo che:

a) la cultura, in generale, è il codice di incontro/scontro tra soggetto e storia, tra umanità e natura;

b) la cultura politica, in particolare, è il codice di comunicazione/conflitto tra attore sociale e sistema politico, tra individuo e ambiente, tra comunità e società.

In quanto tale, essa non è soltanto "prodotto" storico e/o politico; ma anche agente in proprio di funzioni storiche e politiche, con le quali modella individuo, collettività, storia e ambiente, da cui è ulteriormente rielaborata, in un processo di osmosi e di conflitto che non si esaurisce mai.

Muovere verso un nuovo concetto di cultura politica significa, necessariamente, ripartire da qui, ripensando criticamente le codificazioni teoriche e scientifiche ereditate, determinando nei loro confronti un'integrale linea di frattura. Per ora, poniamo qui termine alla nostra riflessione. Riprenderemo e approfondiremo altrove il tema (31).

1.3.

La dimensione locale come problema e come risorsa

Si rende, a questo punto, necessaria una rapida ricognizione su alcune interessanti rivisitazioni critiche proposte, tra gli anni '70 e '80, a proposito della nozione e della situazione di "potere locale" e di "governo locale".

Come ricorda R. Catanzaro, l'impulso più forte per una ri-definizione delle ricerche di politica locale viene (i) dalle teorie sistemiche del potere (in particolare, rilevano gli studi di P. M. Blau, K. W. Deutsch e T. Parsons) e (ii) dall'analisi sistemica della politica elaborata da D. Easton (32). L'approccio sistemico alla politica ha il pregio definire l'oggetto di analisi in termini di autonomia, investigandolo e precisandolo al di là e al di qua (i) dei condizionamenti materiali della storia e dell'economia e (ii) delle proiezioni categoriali e metaforologiche delle scienze sociali e naturali. In questo senso, l'opera certamente più densa di interesse è quella di D. Easton, tutta tesa a dotare la scienza politica di un'appropriata e peculiare conoscenza di base; tanto più rivelatasi necessaria, a fronte del venir meno, negli anni '60 e '70, della legittimità dell'autorità politica in tutte le società altamente industrializzate (33). Sono, cioè, le strutture normative, ideologiche e materiali di sostegno all'ordine politico e alle prassi governative che mostrano la loro senescenza. Fondandosi il potere su di esse, ne conseguono:

a) la crisi dei circuiti della governabilità;

b) l'erosione implosiva dei modelli teorici e culturali funzionanti come struttura nascosta della giustificazione e legittimazione del potere.

L'analisi di Easton è interessante non solo perché, fin dagli anni '50 (34), prevede questi esiti, ma perché tende a costruire in positivo la "struttura fondazionale" di un approccio scientifico di "lunga durata" all'analisi della "vita politica", non interamente indotto dal presente, aperto alle verifiche e agli sviluppi del futuro, non prigioniero dei "frameworks" della tradizione moderna e contemporanea del pensiero politico occidentale (35). A noi, in quest'occasione, preme particolarmente la sua "iden-tificazione concettuale" di "sistema politico" che assumeremo come riferimento di prima istanza per indagare le politiche locali sia come "oggetto teorico" che come sistema storicamente dato.

Come si sa, per Easton (36), l'unico sistema sociale inclusivo totale (cioè: racchiudente tutte le interazioni sociali dei soggetti biologicamente coinvolti) è la società. Tutti gli altri sistemi (compreso, quindi, il sistema politico), al contrario, sono inclusi (cioè: limitano la loro area di vigenza soltanto ad alcuni aspetti del comportamento umano). Il comportamento politico, pertanto, risulta essere l'oggetto/soggetto precipuo del sistema politico. Teoria e scienza politica hanno il compito precipuo di studiare questa specificità, isolandone le fonti di causazione, le regole di durata e le variabili autonome e, nel contempo, discoprendone l'intreccio connettivo con gli altri sistemi del comportamento umano. Allo stesso modo, possiamo definire, in prima approssimazione, il sistema politico locale come l'oggetto/soggetto del comportamento politico locale, nella sua autonomia e nelle sue interazioni sistemiche, a partire dall'interazione col sistema politico complessivo. Ne consegue che compito peculiare dell'analisi della politica locale è lo studio delle fonti di causazione, delle regolarità, delle variabili e delle connessioni del sistema politico locale. Come nel caso del sistema politico concettualizzato da Easton, ciò che cade fuori del sistema politico costituisce il suo ambiente, quello che sta fuori del sistema politico locale rappresenta esattamente il suo ambiente. Lo stesso sistema politico centrale e le stesse istituzioni periferiche vanno considerati, in un certo senso, come ambiente del sistema politico locale.

Di decisiva importanza risulta l'analisi del confine tra sistema politico e ambiente, in forza di cui è possibile gettare luce sulle transazioni e sui conflitti che si danno tra di loro. Easton mette in correlazione questa esigenza metodica con la possibilità, in questo modo offerta, di sventagliare uno sguardo analitico sulle risposte del sistema politico ai problemi del sistema. Il che ci fa direttamente irrompere nei luoghi, non sempre cristallini, della decisione politica. Possiamo definire questi luoghi come il centro in cui il sistema politico difende, ripropone e rielabora la persistenza del sistema di fronte alle turbative e alle difficoltà che gli crea l'ambiente. Diversamente dal paradigma sistemico di Luhmann, qui non è detto che il sistema politico, riducendo la complessità (37), riproduca all'infinito il sistema come un'invarianza sociale, le cui mappe di senso vanno contraendosi di continuo. Anzi, accade esattamente il contra-rio: l'incapacità del sistema politico di interpretare e "governare" la complessità sociale e ambientale, in termini di allargamento e arricchimento della democrazia, accentua in maniera comatosa la crisi del sistema. Da un punto di vista eastoniano, possiamo dire legittimamente: la "riduzione di complessità" non è la risposta alla crisi; bensì la risposta della crisi ai problemi socio-ambientali e civico-politici. La persistenza del sistema si configura, in tal modo, come persistenza della crisi: la riduzione di complessità maschera, con categorie spesso assai sofisticate, una crisi a cerchi concentrici, il cui raggio di azione va ampliandosi; una crisi che il sistema politico non ha la volontà e la capacità di affrontare nelle sue linee strutturali. Il ciclo democratico-repubblicano italiano è una delle tante conferme storico-politiche di quest'assunto teorico e storico. L'incapacità e la non volontà manifestate dalla classe politica italiana (in primo luogo, quella di governo e, subordinatamente, quella di opposizione) nel risolvere i limiti della democrazia e del modello di sviluppo economico usciti dal secondo conflitto mondiale ha condotto alla progressiva implosione/esplosione del sistema politico (38). Fino al punto che la crisi politica, nei primi anni '90, è andata prepotentemente emergendo come un problema di corruzione politica massificata, assumendo, ancora una volta, forme di espressione distorcenti: questa volta le sembianze della "questione morale". Che il vincolo dell'etica pubblica costituisca uno dei baricentri della vita politica e del funzionamento delle istituzioni elettive appare fuori di dubbio. Ma il convincimento che la crisi del sistema politico italiano (e, in generale, dei sistemi democratici avanzati) sia, in primo luogo, se non in toto, "crisi di moralità" appare largamente fuorviante, andando ad occultare le ragioni, le opzioni, le processualità e le responsabilità politiche che hanno condotto al collasso del sistema. Alla base della deriva dell'etica pubblica stanno motivazioni e responsabilità politiche: è il sistema politico che, in quanto tale, va indagato a lato delle sue regole di funzionamento e di persistenza, nella sua volontà titanica di perpetuare un congegno politico spoliatorio e discriminante, escludente anziché inclusivo, aggregativo anziché integrativo (39). Le responsabilità morali, in quanto tali, non sono politicamente rilevanti. Ricondurre tutto alle responsabilità morali colloca, per l'ennesima volta, in ombra le responsabilità politiche, quando sono queste che l'analisi del sistema politico deve individuare. La distinzione tra politica ed etica non sgrava la classe politica dalle sue responsabilità; all'opposto, riporta in primo piano l'esigenza della trasformazione politica del sistema e del potenziamento dei vincoli dell'etica pubblica. Confondere o surrogare l'una cosa con l'altra costituirebbe l'enne-sima operazione di trasformismo politico e mascheramento etico.

L'inclusività del sistema politico è, per Easton, totale con specifico riguardo alle assegnazioni autoritative di valori. Vale a dire: il sistema politico ha una competenza totalizzante, se non esclusiva, nella distribuzione tra i cittadini di quei sistemi di obbligazione che regolano la distribuzione dei beni e dei valori tra i cittadini. Ciò secondo una tipologia che è di accesso e, insieme, di esclusione. Nel senso che i cittadini:

a) possono biunivocamente essere privati e/o dotati di alcuni beni e valori;

b) possono perennemente o provvisoriamente essere inibiti ad accedere ad alcuni beni e valori.

Indipendentemente dal grado di legittimità ed equità delle obbligazioni in questione, i cittadini si sentono vincolati rispetto ad esse. Il sistema politico, in questo modo, fornisce un quadro di legittimazione e obbligazione di seconda istanza, producendo un meccanismo di equità e giustizia redistributiva che non ha più come fonte diretta la tavola delle leggi fondamentali. Ne discende che il sistema politico assume la tendenza a non rispondere delle sue decisioni di fronte ai cittadini e al nucleo delle leggi fondamentali; bensì al quadro delle obbligazioni politiche che ha prodotto in proprio. Promana da qui una sorta di irresponsabilità del sistema politico, il quale si dichiara vincolato unicamente dai sottosistemi normativi posti a sostegno della sua esistenza e dei suoi interessi operativi.

Se il sistema politico ha, in generale, la titolarità assoluta delle assegnazioni autoritative, il sistema politico locale ha, in teoria, la titolarità della redistribuzione dei beni e dei valori sul piano locale. In realtà, nel caso italiano, questa possibilità è stata sempre molto ridotta, essendo stato tenuto sotto controllo il grado di autonomia e di potere dei sistemi politici locali. Nel Mezzogiorno, in particolare, il sistema delle autonomie locali è stato asservito a logiche clientelari e a meccanismi trasformisti, i quali hanno sempre fatto da supporto forte dei poteri centrali.

Ma l'inarrestabile deperimento dei sistemi politici locali non è un mero effetto indotto dalla crisi del sistema politico generale. È il meccanismo di funzionamento del sistema politico complessivo che, soprattutto in Italia, marginalizza e riduce il campo di azione delle politiche locali. Siffatto processo, come hanno opportunamente messo in chiaro studi storici, politici e amministrativi, risale alla costituzione dell'unità nazionale (40).

Come ha opportunamente ricordato R. Romanelli, il sintagma "potere locale" mette a nudo una relazione di non reciprocità, nel senso che l'aggettivo "locale", "rinviando a un potere altro, in qualche modo superiore, dirige tutta la nostra attenzione sulla relazione che corre tra l'uno e l'altro. Una relazione che, lo sappiamo, nel secolo XIX si fa più densa e ravvicinata, in rapporto a processi di unificazione culturale, commerciale, politica, dei quali l'omogeneità normativa pretesa dal moderno stato amministrativo non è che un aspetto" (41). In questione è il rapporto centro/periferia e l'implicanza di ognuno dei termini nella modellizzazione della relazione (42). La linea di "verifica" e di ricerca che suggerisce Romanelli appare animata da un doppio ordine di motivazioni:

a) smantellare, sul piano concettuale e storico-empirico, l'immagine forte, rassegnataci dalla propaganda e dalla battaglia politica, di uno Stato super-accentratore, in quanto tale li-quidatore dei poteri locali;

b) respingere l'idealtipo culturale di una "comunità locale" totalmente altra dallo Stato e dalla società nazionale (43).

Indubbiamente, si avverte l'esigenza di superare criticamente queste impostazioni riduttive, tanto simmetriche quanto complementari, per dare effettualmente conto del complesso intreccio storico, politico e culturale che si è venuto dipanando tra centro e periferia nell'esperienza unitaria e post-unitaria. Che lo Stato nazionale sia stato soverchiamente accentratore e burocratico non ha significato la cancellazione dei ruoli e delle funzioni dei poteri locali; piuttosto, ha disegnato una mappa relazionale tra centro e periferia affatto originale, da interpretare con un'attenzione analitica tutta particolare.

Non si tratta esclusivamente di mettere in discussione schemi interpretativi generali e universalizzanti. Il problema, più ancora al fondo, è socio-politico, prima ancora che storiografico e metodologico: "Non si tratta cioè di scoprire che lo stato moderno non è accentrato come si presumeva, oppure che la situazione analizzata - nel nostro caso la situazione italiana, dell'Italia meridionale in particolare, di questa o quella località - si discosta significativamente da un "grado di modernità" misurato sull'accentramento. È piuttosto la natura dell'opposizione stato-società ad essere in discussione dacché si vanno portando alla luce i significati storicamente relativi, ideologicamente determinati della dicotomia" (44). Il contesto di analisi, continua Romanelli, deve, pertanto, essere tridimensionalmente incardinato sui:

a) meccanismi istituzionali: il sistema delle leggi e delle procedure, il complesso delle magistrature e dei ruoli;

b) processi sociali: l'evoluzione della struttura sociale e dell'economia;

c) conflitti politici: la natura e la dislocazione dei gruppi in conflitto, le strategie confllittuali (45).

In conclusione, siamo al cospetto di "una tensione in cui la dimensione locale appare contemporaneamente il problema da analizzare e la scala più idonea a discuterlo" (46).

Il "tema" della "verifica" a cui più fortemente siamo interessati è ancora più esplicitamente espresso da G. Melis: "... questo è il punto focale del discorso: se sia ancora soddisfacente una rappresentazione del Mezzogiorno come società locale senza Stato; se regga alla verifica storiografica l'idea semplificatrice di una dialettica centro-periferia ridotta all'osso, interamente giocata tra i due estremi del centralismo burocratico statale e della passività meridionale" (47). Del tema tratteremo specificamente nel prossimo paragrafo; per ora, continuiamo a soffermarci intorno alle coordinate generali della questione.

Nella sostanza, in materia di rapporto tra centro e periferia, abbiamo assistito ad un passaggio ordinamentale così inquadrabile:

a) dall'ordinamento funzionale garantistico dello Stato liberale, il cui centro gravitazionale è costituito dal momento funzionale-accentratore dell'aministrazione;

b) all'ordinamento strutturale dello Stato democratico-repubblicano, imperniato su un sistema istituzionale diffuso localmente (48).

La transizione, però, non è stata corroborata dalla "revisione della "struttura" delle autonomie locali per renderle coerenti con i compiti di intervento organico loro attribuiti" (49). La tanto perseguita e proclamata "regionalizzazione delle decisioni" trova qui uno degli impedimenti originari. La contraddizione di fondo che mina e rende, in un qualche modo, disfunzionale il processo di ristrutturazione istituzionale è quella che si dipana tra (i) decentramento dei poteri e (ii) partecipazione dei cittadini alla formazione delle decisioni. Lo scarto basale da colmare è quello che fisiologicamente si istituisce tra (i) funzioni ordinamentali dello Stato e (ii) partecipazione democratica diffusa (50). In una parola, si tratta di coniugare Stato decentrato con democrazia diffusa. È in questi termini che la dimensione locale dello Stato, della politica e del potere non è più solo problema, ma diventa anche risorsa; tema che cercheremo di indagare partitamente nel prossimo capitolo.

Dal rapporto acutamente contraddittorio tra Stato e democrazia discende una delle caratteristiche principali del governo locale italiano: la segretezza del processo decisionale (51). Questa costituisce una delle peculiarità italiane rispetto agli altri paesi industriali avanzati. Catanzaro la pone direttamente in correlazione alla tipologia della formazione dello Stato unitario, mossa principalmente dall'esigenza di "razionalizzare l'amministrazione, sottraendola nello stesso tempo a forme di pubblico controllo per impedire che i partiti potessero condizionare i processi amministrativi" (52). Ciò non ha impedito che, nel corso del tempo, i partiti interferissero pesantemente nella vita e nelle scelte amministrative, accentuando il carattere di segretezza del processo decisionale. In questo modo, i partiti, per imporre il loro comando sulle istituzioni, si sono svincolati dai meccanismi della discussione pubblica e della partecipazione, allargando progressivamente la forbice tra società politica e società civile, fino ad arrivare alla colonizzazione della seconda ad opera della prima. Da tutto ciò è derivato, inoltre, un restringimento delle sfere di autonomia e di potere dei sistemi locali. Le ricerche sul campo parlano, in proposito, di crisi della comunità locale e di eclissi dei suoi poteri (53). Rimonta da qui la necessità di risalire alle cause originarie della crisi dei poteri locali in Italia che Catanzaro riassume così:

a) "lo sviluppo economico dello stato nazionale", il quale, nell'allocazione delle risorse e dell'assetto produttivo: (i) conferisce uno scarso rilievo "all'iniziativa dal basso" e alla specificità della "realtà locale"; (ii) imputa il relativo processo decisionale al di fuori dei "confini delle comunità locali";

b) "l'ingresso dei contadini nel sistema dei rapporti politici e sociali e dei conflitti di classe dello stato nazionale", il quale sconvolge la "tradizionale struttura dei rapporti di subordinazione tra signori e contadini", modificando "le basi del vecchio rapporto di notabilato" e determinando "notevoli mutamenti nella struttura del potere locale";

c) "la progressiva estensione dei compiti e delle sfere di intervento di quest'ultimo", con la relativa ipertrofia istituzionale che ha fatto sì che "le decisioni rilevanti per la comunità vengono prese a livello centrale e non locale" (54).

Identificati i meccanismi causali della crisi dei poteri locali, Catanzaro passa a tracciare un modello di classificazione del "potere locale", dedotto dalle varie "teorie del potere". A tali teorie egli aggiunge "cinque grappoli di variabili". Vediamoli:

a) l'ambiente esterno: vale a dire, gli agenti e le istituzioni extra-locali;

b) l'ambiente interno: vale a dire, la struttura economica, politica, sociale e culturale della comunità locale;

c) la struttura degli interessi e della rappresentanza politica: vale a dire, i modi di aggregazione degli interessi da parte di gruppi che li esprimono in forma politica;

d) la formazione-soppressione delle decisioni: vale a dire, la formazione delle decisioni intorno a ciò che si deve decidere e a ciò che non si deve decidere;

e) gli effetti dei processi di formazione-soppressione delle decisioni: vale a dire, gli outputs e gli outcomes (55) del processo decisionale e il loro effetto di retroazione sugli inputs (56).

L'insieme di queste variabili determina l'essere e l'operare dei poteri locali: essi si conformano e atteggiano in modi diversi col diversificarsi di tali condizioni e delle relazioni tra loro intercorrenti.

Questo modello complesso e articolato ci mette sulle tracce delle domande e delle risposte fornite dai sistemi locali, sia in termini di politica che di potere. Inoltre, possiamo selezionare il fascio delle domande/risposte: (i) elaborate sotto il condizionamento di fattori esterni; (ii) prodotte in proprio, in forza di meccanismi di causazione endogeni. La dimensione locale, insomma, non soltanto è problema e soluzione, ma anche domanda e risposta; e domanda/risposta nei riguardi dei problemi centrali come di quelli periferici. Il decisore locale è un attore su cui gravano problematiche di profilo centrale e periferico, nel punto di intersezione in cui globale e locale si combinano, dando luogo ad un contesto che è, insieme, punto di incontro e di conflitto tra variabili macro/micro.

In Italia, finora, la dimensione locale come variabile positiva (ossia: risposta vincente a un problema difficile) è stata analizzata soprattutto, se non esclusivamente, a livello socio-economico: i modelli delle "tre Italie" e dei "distretti industriali", tanto per fare soltanto i due esempi più illustri, costituiscono il portato più coerente di tali approcci (57). Per solito, il piano politico-istituzionale o è stato del tutto trascurato, oppure è stato ritenuto un puro sostegno alla "industrializzazione diffusa". Col che la rappresentanza degli interessi politici viene ridotta ad una proiezione della rappresentanza degli interessi economici. Il mercato economico fungerebbe da contesto sociale primario; mentre, invece, il circuito politico locale fungerebbe da regolatore delle distorsioni e disfunzioni del mercato. La sfera correttiva dei poteri politici locali verrebbe a profilarsi come costruzione sociale del mercato, nel senso che la pianificazione politica farebbe da elemento riparatore dell'irrazionalità economica del mercato (58). I vantaggi e gli svantaggi di quest'approccio sono evidenti. Da un lato, la dimensione locale viene più attivamente scandagliata; dall'altro, la priorità concessa ai fattori socio-economici confina il processo di formazione/soppressione delle decisioni locali nel ruolo indotto della mediazione/correzione degli interessi economici. Come dire: i problemi basali sono di natura economica e, per essi, bisogna ritrovare soluzioni a livello di politica economica. La politica e il 'politico', come regioni attive del sistema locale, dotate di autonomia di senso, non trovano spazio di esistenza. La previsione di una relazione comunicativa tra politica ed economia, che riconosca ad entrambe autonomia e relazionalità, potrebbe far raggiungere risultati analitici migliori; cosa che ci proponiamo di sperimentare in un capitolo a parte.

 

Note

(1) Sulla differenza tra "autonomie locali" e "decentramento amministrativo" hanno, per tempo, insistito D. Buffarini-G. F. Perulli, Il cittadino e il potere locale, Venezia, 1977, pp. 9-21.

(2) È questo il caso della L. 3/12/71 n. 1102, del DPR 31/5/74 n. 416, della L. 23/12/78 n. 833.

(3) Si tratta dei decreti delegati del 14-15/1/1972 e del DPR 24/7/1977 n. 616.

(4) F. Levi, L'Ente intermedio nella riforma dell'amministrazione locale, "Le Regioni", n. 3-4, 1978, p. 578; corsivi nostri.

(5) All'inizio degli anni '90, ha ricordato questa concettualizzazione E. Rotelli, Il martello e l'incudine. Comuni e Province fra cittadini e apparati, Bologna, 1991, p. 51.

(6) In tal senso già D. Buffarini-G. F. Perulli, op. cit., pp.13-15.

(7) Si tratta delle seguenti materie: ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti della Regione; circoscrizioni comunali; polizia urbana e rurale; fiere e mercati; beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera; istruzione artigiana e professionale e assistenza scolastica; musei e biblioteche di enti locali; urbanistica; turismo e industria alberghiera; tranvie e linee automobilistiche d'interesse regionale; viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale; navigazione e porti lacuali; acque minerali e termali; cave e torbiere; caccia; pesca nelle acque interne; agricoltura e foreste; artigianato.

(8) Ricordiamo qui, a titolo indicativo, i DPR che vanno dall'1 all'11 del gennaio 1972 e il, già citato, DPR 616/1977.

(9) Per un'analisi in questa direzione della legge 142/1990, cfr. V. Gherghi, Autonomie locali: i princìpi generali della riforma, "Nuova Rassegna", n. 3, 1990; A. Nasuti, Il nuovo ordinamento delle autonomie locali: princìpi generali e note illustrative, "Nuova Rassegna", n. 13-14, 1990; V. Onida, I princìpi generali della legge, "Azienditalia", n. 9, 1990; Idem, Introduzione generale alla legge di riforma, "Azienditalia", n. 12, 1990; U. Pototschnig, Valorizziamo il ruolo degli enti locali, "Azienditalia", n. 9, 1990; P. Zaffuto, Nuovo ordinamento delle autonomie locali. Princìpi generali (Commento agli artt. 1,2,3, l. 142/90), "L'Amministrazione italiana", n. 11, 1990; E. Rotelli, op. cit.; L. Vandelli, Ordinamento delle autonomie locali. Commento alla legge 8 giugno 1990, n. 142, Rimini, 19912. Per una bibliografia critica esaustiva sulla 142/90, si rinvia all'opera appena citata di L. Vandelli; in particolare, pp. 559-562.

(10) Cfr. sull'argomento G. E. Rusconi, Se l'identità nazionale non è più motivo di solidarismo, "Il Mulino", n. 1, 1991; P. Scoppola, Una incerta cittadinanza italiana, "Il Mulino", n. 1, 1991; A. Panebianco, "Re-presentation without Taxation": L'idea di cittadinanza in Italia, "Il Mulino", n. 1, 1990; R. Romanelli, Le radici storiche del localismo italiano, "Il Mulino", n. 4, 1991; R. Cartocci, Scambio appartenenza, integrazione: la risposta locale, "Il Mulino", n. 4, 1991.

(11) R. Cartocci, op. cit., p. 721.

(12) A. Panebianco, op. cit., rispettivamente p. 47 e p. 60. Panebianco fa partire le sue considerazioni da un'analisi critica degli atteggiamenti politico-culturali di confutazione dei motivi e degli scopi della "guerra del golfo". Siffatti atteggiamenti sono stati assunti, dall'Autore, come "cartina di tornasole" di quel primato dei diritti ("senza contropartite") sui doveri che corroderebbe, dall'interno, il senso della cittadinanza. Indubbiamente, questo rilievo critico appare fondato: davvero, il "primato dei diritti" si è, sovente, esercitato al di fuori di uno spazio politico comune e in aperto dispregio di una cultura delle differenze. Ma è altrettanto vero che la prevalenza degli spazi comuni su quelli delle differenze, dei doveri su quelli dei diritti sfocia in un autoritarismo statalista, talvolta occultato, che soltanto surrettiziamente dispone quel nucleo di valori condivisi intorno cui, in totale libertà e responsabilità, si dispiegano le identità e le strategie della cittadinanza. Occorre partire dall'interiorizzazione, culturale prima che politica, che il conflitto tra diritti e doveri è ineliminabile. È necessario, pertanto, allestire modelli culturali e codici politici comunicativi, fondati sull'unità e sulla differenza, sullo Stato e sulla cittadinanza, sulle logiche dei diritti e sulle logiche dei doveri.

(13) Ibidem, p. 60.

(14) Per una analisi degli schemi definitori di "cultura politica", a titolo orientativo, si rinvia a S. Neumann, The Comparative Studies of Politics, "Comparative Studies in Society and History", n. 2, 1959; R. Dahl, Who Governs? Power and Democracy in an American City, New Haven, 1961; V. O. Key, Public Opinion and American Democracy, Cambridge (Mass.), 1961; S. Verba, Small Groups and Political Behaviour, Princeton, 1961; Y. C. Kim, The Concept of Political Culture in Comparative Politics, "The Journal of Politics", n. 2, 1964; L. W. Pye, Introduction, in L. W. Pye-S. Verba (eds.), Political Culture and Political Development, Princeton, 1965; L. W. Pye, Political Culture, in International Encyclopedia of Social Sciences, vol. 12, New York, 1968; M. Rokeach, The Nature of Attitudes, in International Encyclopedia of Social Sciences, vol. 1, cit; G. A. Almond-B. Powell, Politica comparata, Bologna, 1970; G. Sani, Cultura politica e comportamento politico, in G. Sartori (a cura di), Antologia di scienza politica, Bologna, 1971; G. Urbani, L'analisi del sistema politico, Bologna, 1971; S. P. Huntington-J. I. Dominguez, Political culture, in F. Greenstein-N. W. Polsby (eds), Handbook of Political Sciences, vol. 3, Reading (Mass.), 1975; G. A. Almond, La cultura politica: storia intellettuale del concetto, "Rivista italiana di scienza politica", n. 3, 1977; G. M. Patrick, Political Culture, in G. Sartori (eds.), Social Sciences Con-cepts, London, 1984. Per una rassegna "topologica" di questi schemi, si rinvia a R. De Mucci, L'analisi della cultura politica: una mappa di orientamento concettuale, "Teoria politica", n. 2, 1990.

(15) V. O. Key, op. cit.

(16) L. W. Pye, Introduction, cit. Su questa definizione, come sulla precedente e sulle successive, cfr. G. Almond, La cultura politica..., cit; R. De Mucci, L'analisi della cultura politica..., cit.

(17) R. Dahl, Who Governs?..., cit; Power, in International Encyclopedia of the Social Sciences, Glencoe, 1968.

(18) Sul pluralismo democratico, si rinvia ad A. Chiocchi, Note sulla democrazia italiana, Avellino, Quaderni di "Società e conflitto", n. 1, 1989; segnatamente il cap. III: "La scienza politica tra modelli interpretativi e istanze interventistiche".

(19) Per l'analisi delle élites politiche, cfr. C. Wright Mills, La élite del potere, Milano, 1959; AA.VV. Le élites politiche, Atti del IV Congresso Mondiale di Sociologia, Bari, 1961; S. Passigli (a cura), Potere ed élites politiche, Bologna, 1971; G. Parry, Le élites politiche, Bologna 1972; P.. Bachrach, La teoria dell'elitismo democratico, Napoli, 1974; M. Bovero (a cura di), La teoria dell'élite, Torino, 1975.

(20) Cfr. R. De Mucci: "Quello di cultura politica finisce per essere, in so-stanza, un concetto "omnibus" per la scienza politica, un vasto contenitore nella ricerca empirica buono per tutti gli usi: e difatti molti vi fanno riferimento, alcuni lo impiegano nella ricerca empirica, ma nessuno è riuscito finora a darne una definizione teoreticamente soddisfacente, né -tanto meno- applicabile sul piano operativo, talché siamo a livelli di massima "denotazione" e minima "connotazione", ovvero a livelli di generalità che sconfinano spesso nella genericità" ( op. cit., pp.132).

(21) Sul punto, cfr. il lavoro di R. Catanzaro, Partecipazione, potere e sviluppo. Saggi sulla politica locale, Catania, 1979 che, unitamente al pionieristico F. Ferraresi, Studi sul potere locale, Milano, 1971, costituisce la prima impostazione organica per un'analisi della politica locale in Italia, nella sua specificità e non, invece, come sottoespressione delle istituzioni amministrative periferiche.

(22) Per un'analisi critica di queste metodiche, anche nel loro rapporto reciproco, cfr. R. Catanzaro, op. cit., pp. 9-15.

(23) Sull'argomento, a titolo puramente indicativo, cfr. C. Meier, La nascita della categoria del politico in Grecia, Bologna, 1988; K.-W. Welwei, La polis greca, Bologna, 1988.

(24) Sul tema della rimozione del conflitto, cfr. il fascicolo monografico Rimozioni. Il conflitto dimenticato, "Società e conflitto", n. 2/3, 1990-1991.

(25) Per una panoramica approfondita sui molteplici, se non infiniti, concetti e usi della democrazia, cfr.: R. Dahl, La democrazia e i suoi critici, Roma, 1990; D. Zolo, Il principato democratico. Per una teoria realistica della democrazia; G. Sartori, Democrazia. Cosa è, Milano, 1993; D. Losurdo, Democrazia o bonapartismo. Trionfo e decadenza del suffragio universale, Torino, 1993.

(26) Paradigmatica, in proposito, è la posizione marxista.

(27) L'elaborazione originaria di questa posizione si deve a M. Weber, Il metodo delle scienze storico-sociali , Torino, 1958, p. 96.

(28) K. Marx-F. Engels, L'ideologia tedesca, Roma, 1975.

(29) M. Weber, Economia e società, Milano, vol. 3, 1964, p. 27.

(30) Cfr. A. Gramsci, Quaderni dal carcere (a cura di V. Gerratana), vol. 3, Torino, 1975, p. 769. Questo punto di contatto tra Weber e Gramsci è stato acutamente colto da R. De Mucci, op. cit., p. 139.

(31) L'Associazione culturale Relazioni e CeSICoL hanno, difatti, in progetto di condurre una ricerca sul seguente tema: "Modelli culturali e azione politica. La risorsa cultura nel governo delle istituzioni locali".

(32) R. Catanzaro, op. cit., pp. 30-34. Segnatamente, Catanzaro si riferisce alle seguenti opere: P. M. Blau, Exchange and Power in Political Life, New York, 1964; K. W. Deutsch, I nervi del governo, Milano, 1972 (ma 1963); T. Parsons, Sul concetto di potere politico, in R. Bendix-M. Lipset (a cura di), Classe, potere, status: status e rapporti di potere, Padova, 1970 (il lavoro di Parsons risale al 1963); D. Easton, A System Analysis of Political Life, New York, 1965.

(33) D. Easton, L'analisi sistemica della politica, Casale Monferrato, 1984 (ma 1965 e 1979 edizione paperback), pp. 3-4.

(34) Cfr. D. Easton: Il sistema politico, Milano, 1963 (ma 1953); An Ap-proach to the Analysis of Political Systems, "World Politics", n. 9, 1957.

(35) Una sintetica conferma giustificativa dell'esigenza di aprire questi nuovi assi di ricerca Easton la fornisce nella Prefazione all'edizione Paperback e nella Prefazione a L'analisi sistemica della politica, cit.; rispettivamente pp. 1-7 e 9-14.

(36) Qui e nei passaggi successivi, teniamo conto dell'analisi concettualmente più compiuta fornita, sul punto, da Easton: L'analisi sistemica della politica, cit.; in particolare, il cap. IV: "L'identificazione del sistema politico" (pp. 67-79) e il cap. V: "L'ambiente di un sistema politico" (pp. 80-99).

(37) Il paradigma politico della complessità e della sua relativa riduzione è stato da Luhmann organicamente formulato nell'ormai classico Potere e complessità sociale, Milano, 1979, a cui si rimanda.

(38) Per un'analisi della vicenda politica del sistema politico italiano, secondo questo punto di vista, si rinvia ad A. Chiocchi, I dilemmi del 'politico', vol. 2, Forme della crisi, Avellino, Quaderni di "Società e conflitto", n. 3, 1994.

(39) Si rimanda ancora al testo richiamato alla nota precedente e alla bibliografia ivi citata.

(40) Su questo processo, cfr. E. Ragionieri, Politica e amministrazione nella storia dell'Italia unita, Bari, 1967; R. Ruffilli, La questione regionale dall'unificazione alla dittatura (1862-1942), Milano, 1971; S. Cassese, Il sistema amministrativo italiano, Bologna, 1983; M. Fedele (a cura di), Il sistema politico locale, Bari, 1983; S. Cassese, Prospettive degli studi di storia locale, in M. Bigaran (a cura di), Istituzioni e borghesie locali nell'Italia liberale, Milano, 1986; G. Melis, Società senza Stato? Per uno studio delle amministrazioni periferiche tra età liberale e periodo fascista, "Meridiana", n. 4, 1988.

(41) R. Romanelli, La nazionalizzazione della periferia. Casi e prospettive di studio, "Meridiana", n. 4, 1988, p. 13.

(42) Per una prima investigazione organica in tale direzione, motivatamente e convincentemente critica dei postulati imperniati sulla dicotomia centro/periferia, cfr. S. Tarrow, Tra centro e periferia. Il ruolo degli amministratori locali in Italia e in Francia, Bologna, 1977; R. Romanelli, Il comando impossibile, Bologna, 1988.

(43) R. Romanelli, La nazionalizzazione della periferia, cit. , pp. 14-17.

(44) Ibidem, p. 17.

(45) Ibidem, p. 17.

(46) Ibidem, p. 17; corsivi nostri.

(47) G. Melis, op. cit., p. 93.

(48) Così E. Caperdoni-A. Lassini-G. G. Negri, op. cit, pp. 39-40.

(49) Ibidem, p. 40; corsivo nostro.

(50) Sulle categorie teoriche della partecipazione politica, cfr. A. Pizzorno, Introduzione allo studio della partecipazione politica, "Quaderni di Sociologia", 1966. Per una bibliografia in materia, cfr. P. Farneti (a cura di), Il sistema politico italiano, Bologna, 1973, pp. 498-501.

(51) Cfr. R. Catanzaro, op. cit., p. 47.

(52) Ibidem, p. 48.

(53) Ibidem, pp. 50-54. Ma, ancor prima, dello stesso autore cfr. Sviluppo socio-economico, partecipazione politica e potere nella comunità. Una rassegna degli studi italiani e alcuni suggerimenti per una ricerca comparata, in J. J. Wiatr-F. Cazzola (a cura di), Partecipazione e sviluppo nella politica locale, Roma, 1974, pp. 395-398.

(54) Ibidem, pp. 50-52.

(55) Il concetto di outcome si deve a D. Easton, A System Analisys of Political Life, cit., pp. 351-352. L'outcome si distingue dall'output, per il fatto che concerne gli effetti indiretti delle decisioni vincolanti (l'output), inseguendo i quali è possibile risalire al momento originario della decisione e alla sua relativa attuazione. Suggestive le metafore impiegate da Easton per definire l'output e l'outcome: l'output viene paragonato ad una "pietra scagliata in uno stagno e al suo spruzzo"; l'outcome, alla "serie di cerchi concentrici sempre più ampi e sfumati" (cit. da R. Catanzaro, Parteci-pazione, potere e sviluppo, cit., p. 34).

(56) Ibidem, pp. 99-124.

(57) Sull'intrico di questi temi, cfr. G. Beccattini (a cura di), Lo sviluppo economico della Toscana, Firenze, 1975; A. Bagnasco, Tre Italie. La problematica territoriale dello sviluppo, Bologna, 1977; V. Balloni-G. Vaciago-P. Pettenati, La via adriatica allo sviluppo, "Mondo Economico", n. 4, 1979; A. Arrighetti (a cura di), Piccola impresa e politica industriale, Milano, 1983; G. Dematteis-B. Menegatti (a cura di), L'Italia emergente. Indagine geo-demografica sullo sviluppo periferico, Milano, 1983; G. Garofoli, Sviluppo regionale e ristrutturazione industriale: il modello italiano degli anni '70, IV Conferenza Italiana di Scienze regionali, vol. I, 1983; A. Bagnasco-C. Trigilia (a cura di), Società e politica nelle aree di piccola impresa. Il caso di Bassano, Venezia, 1984; R. Camagni-R. Cappellini-G. Garofoli, Cambiamento tecnologico e diffusione territoriale, Milano, 1984; A. Bagnasco-C. Trigilia, Società e politica nelle piccole imprese. Il caso della Valdelsa, Milano, 1985; R. Innocenti (a cura di), Piccola città e piccola impresa, Milano, 1985; Nomisma (Laboratorio di politica industriale), Politica industriale, servizi reali e opportunità di sviluppo a livello locale, Bologna, 1985; C. Trigilia, La regolazione localistica: economia e politica nelle aree di piccola impresa, in U. Ascoli-R. Catanzaro (a cura di), La società italiana degli anni '80, Roma-Bari, 1987; G. Beccattini (a cura di), Modelli locali di sviluppo, Bologna, 1989.

(58) La tesi della "costruzione sociale del mercato" nelle aree periferiche delle piccole imprese è dovuta ad A. Bagnasco, La costruzione sociale del mercato: strategie di impresa e esperimenti di scala in Italia, "Stato e mercato", n. 13, 1985. Ad essa si rifà esplicitamente C. Trigilia (La regolazione localistica..., cit.), per costruire il suo paradigma del "regolatore locale".