Il (tentato) pasticcio elettorale del ministro Amato [febbraio 1999]

1) Introduzione

Il ministro Amato, durante il mese di gennaio, ha elaborato un progetto di riforma elettorale che, secondo le intenzioni proclamate, avrebbe dovuto essere conforme agli obiettivi del quesito referendario e quindi, in caso di trasformazione in legge, impedire lo svolgimento del referendum (ex art. 39 l. 352/1970).

Non sarà inutile ricordare che il referendum elettorale maggioritario, abolendo la seconda scheda e il secondo voto, espunge dalla legge elettorale per la Camera anche tutti gli artifici legislativi tendenti ad alterare il sistema uninominale maggioritario: il voto proporzionale dato a liste di partito composte di intoccabili, lo scomputo (pur parziale) dei voti raccolti dai candidati uninominali dai voti delle liste proporzionali collegate.

Il referendum, inoltre, disponendo la distribuzione dei 155 seggi ormai privi di collegio (per l'avvenuta abolizione del metodo di riparto proporzionale) tra i candidati migliori sconfitti (in meno di un terzo dei collegi di ogni circoscrizione, essendo del 32,63% il rapporto tra tali seggi e i collegi), secondo un criterio esclusivamente matematico, di fatto dovrebbe precludere anche altri espedienti ipotizzati (premi di maggioranza o doppi turni truccati).

La prima versione scritta del progetto di legge Amato (cfr. n. 2) lascerebbe palesemente immutata la struttura della legge Mattarella, le uniche differenze formali essendo l’abolizione della seconda scheda (ma non del secondo voto), l’aumento dei collegi uninominali da 475 a 544 e l’introduzione del secondo turno per l’elezione nei collegi uninominali.

Il progetto Amato sembrerebbe lasciare aperte due questioni nodali: il quorum necessario per l’elezione già al primo turno e i criteri d’accesso all’eventuale turno di ballottaggio (tutti i candidati che abbiano ottenuto più del 12,5% dei voti o soltanto i primi due). La particolare struttura e le finalità intrinseche di entrambi i progetti Amato, tuttavia, impongono anche la soluzione di tali due questioni : il quorum richiesto per l’elezione al primo turno dovrebbe essere il più possibile vicino alla metà dei voti ; al secondo turno non potrebbero essere ammessi soltanto i primi due candidati.

Il primo progetto è stato in seguito accantonato, in quanto inidoneo ad evitare il referendum, ma non abbandonato. Ecco perché è nato il secondo progetto Amato che, presumibilmente, con qualche opportuno aggiustamento, dovrebbe comunque ritrasformarsi nel primo.

Peraltro, intendiamo dimostrare come le premesse tattiche di entrambi i progetti Amato siano demenziali: sia il voto alternativo (o collegio o circoscrizione) sia il secondo voto aggiuntivo potrebbero interessare soltanto Rifondazione comunista, e non la Lega Nord (anche in ragione delle particolari condizioni d’ammissione al turno di ballottaggio che, come diremo, sono affatto conseguenza necessaria della ragnatela legislativa predisposta da Amato).

2) Il progetto Amato del 4 febbraio 1999

Il progetto è estremamente complesso, dovendo mantenere il secondo voto (proporzionale con sbarramento del 4%) e preservare il potere di condizionamento dei partiti minori (attraverso il turno di ballottaggio, dove resterebbe un solo voto, quello di collegio) cercando di non darlo a vedere.

La bozza Amato non funziona in molti passaggi: invero, essa insiste molto sull’attribuzione dei seggi "in ciascuna circoscrizione", ma si limita a regolare la sola distribuzione di essi tra i gruppi a base nazionale, non prevedendo invece un metodo per il concreto recupero dei candidati nelle circoscrizioni. Questo è un primo indizio dell’ispirazione proporzionalista del pdl.

Ecco in sintesi il funzionamento del sistema Amato 1:

1) Elezione di 544 deputati (86,34% del totale) nei collegi uninominali, a doppio turno eventuale [artt. 1, comma III, e 77, comma 1, n.1)]. Per l'elezione al primo turno, dovrebbe essere richiesta: o la metà più uno dei voti, o un quorum più basso [come vedremo oltre, tuttavia, affinché il sistema funzioni, il quorum deve essere il più alto possibile]. Nel caso in cui nessun candidato fosse eletto al primo turno, si passerebbe al secondo, cui dovrebbero accedere : o a) i candidati al di sopra del 12.5% [ma, in questo caso, in diversi collegi del Nord potrebbero esserci triangolari Lega-Ulivo-Polo] ; o b) i soli primi due [e la situazione si farebbe molto più delicata, perché potrebbero andare al ballottaggio : o Polo e Ulivo ; o la Lega con, alternativamente, Polo o Ulivo].

2) Elezione di 63 deputati nell’ambito di altrettanti collegi circoscrizionali, mediante distribuzione proporzionale dei seggi su base nazionale e soglia di sbarramento al 4% dei voti. Di questi 63 seggi :
a) non più di 23 (xy) sarebbero riservati ai partiti che abbiano avuto, a livello nazionale, oltre il 4% dei voti validi, e non abbiano presentato candidati nei collegi uninominali [cd. diritto di tribuna : artt. 1, comma IV, lettera a), e 83]. X (che, moltiplicato per y, non potrebbe essere superiore a 23), si otterrebbe moltiplicando il totale dei voti dei partiti conformi ai requisiti per 63 (seggi da attribuire) e dividendo il prodotto per totale dei voti validi espressi;
b) il resto dei seggi (63 - xy) sarebbe distribuito proporzionalmente tra tutti i gruppi di candidati circoscrizionali (ovvero, tra tutti i partiti) che abbiano ottenuto, a livello nazionale, oltre il 4% dei voti validi [artt. 1, comma IV, lettera b), e 84]. Tra l’altro, i voti dati ai partiti di cui al punto a) sembrerebbero dover concorrere anche alla distribuzione di questi seggi.

3) Con i calcoli di cui sopra, sono stati assegnati 607 seggi. Per la distribuzione dei 23 seggi restanti è previsto un complesso calcolo (la cui esclusiva funzione dovrebbe essere impedire un nuovo referendum sulla legge elettorale, essendo irrilevante il premio di maggioranza conferito al gruppo che abbia ottenuto la maggioranza dei seggi) [artt. 1, comma III, e 85] :
a) un numero di seggi pari a quelli assegnati ai tribuni (xy = max 23) sarebbe assegnata, come premio di maggioranza, alla coalizione che abbia ottenuto la maggioranza (relativa) dei seggi distribuiti nei collegi uninominali e circoscrizionali [art. 85, comma I, lettera c)], attraverso il recupero dei migliori perdenti, al 1° turno, tra i candidati uninominali della coalizione;
b) i restanti seggi (23 - xy) sarebbero assegnati con un sistema simile a quello referendario di risulta tra i candidati uninominali in base ai risultati del primo turno [art. 85, comma I, lettera b)].

3) Ipotesi sul funzionamento del progetto Amato del 4 febbraio

Prescindendo dalle implicazioni del turno di ballottaggio alla luce della conta dei voti di partito durante il primo turno (parte proporzionale circoscrizionale), è possibile ipotizzare diversi scenari.

1) Nei collegi circoscrizionali non sono presentati candidati-civetta (ovvero, sono presenti esclusivamente candidati dei partiti che ne abbiano presentati nei collegi, oltre ai candidati dei partiti che abbiano rinunciato a presentarne nei collegi).

In questo caso, soltanto i gruppi di candidati circoscrizionali (partiti) che effettivamente non abbiano presentato candidati nei collegi uninominali accedono alla ripartizione dei seggi ex artt. 1, comma IV, lettera a), e 83 [cd. diritto di tribuna]; e, tra questi, esclusivamente quelli che abbiano conseguito a livello nazionale almeno il 4% dei voti validi espressi nelle circoscrizioni.

P. ex., se soltanto Rifondazione comunista presentasse candidati nei soli collegi circoscrizionali (non dunque nei collegi uninominali) e, superando la soglia del 4%, ottenesse l'8% dei voti validi a base nazionale:
   la quota di seggi cd. di tribuna (interamente spettante a RC), con y pari a 2, ammonterebbe a 10,08 ; con y pari a 3, i seggi di tribuna sarebbero invece 15,12;
   i seggi ex artt. 1, comma IV, lettera b), e 84, ancora da attribuire, sarebbero 53 [con y pari a 2 e arrotondando il risultato per difetto : 63 - 10 = 53]. La distribuzione avverrebbe tra i gruppi di candidati circoscrizionali con una cifra elettorale nazionale pari almeno al 4% dei voti validamente espressi;
   i restanti 23 seggi ex art. 85, infine, sarebbero così distribuiti : a) 10 seggi (pari a xy), assegnati come premio di maggioranza alla coalizione che abbia ottenuto la maggioranza dei seggi già distribuiti ; b) 13 seggi (23 - xy), assegnati ai migliori non eletti nei collegi uninominali al primo turno.

2) Nel caso, invece, di presentazione di candidati nei collegi uninominali e di candidati-civetta nella circoscrizione (formalmente non collegati a quelli dei collegi : p. ex. partito martello nei collegi e partito falce nelle circoscrizioni, oppure partito fiamma nei collegi e partito tricolore nelle circoscrizioni). Il cd. diritto di tribuna sarebbe svuotato di ogni senso.

4) Il secondo progetto Amato, presentato alla stampa l’11 febbraio

Durante una conferenza stampa dell’11 febbraio, è stato presentato in modo molto approssimativo un altro progetto, che prevederebbe, al primo turno elettorale, la possibilità di esprimere il voto, alternativamente, o per il candidato nel collegio uninominale, o per quello nel collegio circoscrizionale.

Come ha osservato il Prof. Barbera, peraltro, si tratterebbe di una sorta di "secessione legale" dal sistema maggioritario uninominale, che l’elettore potrebbe esercitare decidendo di votare per il sistema circoscrizionale-proporzionale.

Le conseguenze del voto alternativo proporzionale potrebbero essere paradossali. Primieramente, perché la proporzione dei voti espressi per il sistema proporzionale rispetto al totale dei voti validi potrebbe non corrispondere alla proporzione esistente tra i seggi assegnati con tale metodo e i seggi totali da distribuire (p. ex., il 20% degli elettori potrebbe decidere di votare per i candidati circoscrizionali, che tuttavia competono per non più del 10% dei seggi). Ed è facile prevedere che qualcuno possa cercare di utilizzare questa contraddizione intrinseca come cavallo di Troia contro il maggioritario.

Secondariamente, la soglia del 4% dei voti, prevista per la distribuzione in ragione proporzionale dei seggi di tribuna, dovrebbe comunque essere calcolata sul totale dei voti validi espressi dagli elettori (uninominale e circoscrizionale). In questo caso, escludendo sempre la presentazione di candidati-civetta, dovrebbe accedere al recupero soltanto Rifondazione (la Lega avendo buone probabilità di vincere nei collegi uninominali al secondo turno).

La quota di tribuna deve necessariamente essere variabile. E quale metodo sarà adottato per determinare l’entità di questa quota ? Con buone probabilità, quello di cui alla proposta Amato 1, non essendo infiniti i metodi idonei a garantire certi risultati.

5) Conseguenze sul ballottaggio "eventuale"

Abbiamo visto come il sistema Amato 1 contrasti inesorabilmente con il referendum (per il persistere del secondo voto aggiuntivo e la conseguente conta dei voti) e come il sistema Amato 2 possa produrre effetti paradossali e al limite destabilizzanti.

Ma che succederebbe nei collegi uninominali ?

Il quorum per l’elezione al primo turno, con tutta evidenza, dovrebbe essere molto vicino al 50% :
1) in caso di secondo voto aggiuntivo (Amato 1), anche senza considerare l’ipotesi di candidati-civetta, una soglia inferiore sarebbe alquanto rischiosa per chi dovesse fare affidamento su voti antagonisti della stessa area politica ;
2) in caso di voto alternativo (Amato 2), difficilmente i voti "secessionisti" potrebbero essere calcolati ai fini del quorum di collegio (a meno di porcherie inaudite): il recupero dei voti antagonisti di area potendo avvenire soltanto in sede di ballottaggio, una soglia inferiore al primo turno avvantaggerebbe la coalizione meno dipendente da voti antagonisti.

Il turno di ballottaggio, dunque, dovrebbe inevitabilmente essere necessario e non eventuale.

Il criterio di ammissione dei candidati al secondo turno dovrebbe altrettanto inevitabilmente essere, in caso di voto alternativo, quello della soglia d’accesso (p. ex. 12,5%). Nell’ipotesi invece di accesso limitato ai soli primi due, in molti collegi del Nord potrebbero andare al ballottaggio soltanto il candidato della Lega e del Polo.

Anche in caso di voto aggiuntivo, peraltro, con l’accesso limitato ai primi due, negli stessi collegi del Nord o Centro-destra o Centro-sinistra potrebbero rischiare di non andare al ballottaggio. Ecco dunque che l’accesso al ballottaggio dovrà comunque avvenire in base al criterio della soglia, andando però a competizioni di ballottaggio tri-quadrangolari.

6) Conclusioni: chi subisce i premi di maggioranza e di minoranza?

Come nel 1991 (quando c’era chi voleva reintrodurre la preferenza multipla) e nel 1993 (quando il Parlamento, con la legge Mattarella, è riuscito a mantenere il proporzionale di lista per inquinare il sistema maggioritario), è forte la tentazione di cambiare tutto per non cambiare nulla.

I due progetti Amato, per la loro natura e per le ragioni dianzi esposte, non sono dunque aperti al confronto politico sugli aspetti qualificanti: quorum per l’elezione nei collegi al primo turno e criteri per l’ammissione al turno di ballottaggio.

L’efficacia di espedienti legislativi quali il cd. diritto di tribuna e il premio di maggioranza è peraltro tutta da dimostrare. Certa è comunque la funzione di tali premi: costruire più opposizioni, in Parlamento, a danno dell’opposizione principale.

È infatti di tutta evidenza come i seggi dati in "premio" alla maggioranza e alle opposizioni ulteriori alla seconda, non possano che essere sottratti alla prima opposizione. In altri termini, considerando i risultati elettorali del 1996, è come se una parte dei seggi conquistati dal Polo fosse stata data all’Ulivo (come premio di maggioranza) e ad "altre opposizioni" (come premio di minoranza).

Insomma, più si vota sulle leggi elettorali, e più si cerca di complicarle. Il cd. diritto di tribuna è un premio di minoranza, il degno risvolto del premio di maggioranza. Sono i frutti avvelenati di una cultura politica che si nutre di trasformismi e di intrighi di palazzo. Una cultura politica che non può tollerare leggi chiare, semplici e comprensibili, anche negli effetti.

Milano, li 13 febbraio 1999
Emilio Colombo