1. Di formulare, in ordine al numero dei segretari da ammettere ai corsi, il seguente indirizzo: i corsi, per l’anno in corso e per quello successivo, siano limitati ad un periodo di tre mesi o, in alternativa siano articolati in un arco temporale più lungo, impegnando i segretari per 2 o 3 giorni settimanali.
2. Di individuare quale criterio per la precedenza all’accesso ai corsi, quello dell’anzianità di servizio.
3. Di incaricare la Direzione generale dell’Agenzia di indicare il numero dei segretari che possono partecipare ai due corsi di specializzazione previsti dall’art. 14 D.P.R. 465/97.
4. Di chiedere al Direttore della Scuola S.P.A.L. di formulare con urgenza un piano operativo che tenga conto degli indirizzi predetti.
5. Di ritenere, con riferimento alla nota n. 1306/99 del 27/10/99 del Direttore della Scuola S.P.A.L. che ha trasmesso il progetto ed il piano studi per il corso di specializzazione previsto dagli artt. 1 e 3 lett. B) del D.P.R. 396/98 già approvato dal Comitato tecnico scientifico della Scuola stessa, il progetto ed il piano condivisibile in relazione agli indirizzi precisati al punto 4 del presente deliberato

LUIGI OLIVERI

Profili di illegittimità della deliberazione n. 8/2000 dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali

La sentenza del Tar Lazio-Latina n.1016 del 17 dicembre 1999 poteva e doveva essere l'occasione per ripristinare un minimo di legittimità nella gestione delle nomine dei segretari comunali.

Il Tar laziale, null'altro facendo che riprendere un filone giurisprudenziale già emerso un anno prima con le famose sentenze del Tar Friuli, ha seccamente annullato un provvedimento di nomina di un segretario capo in una sede di segreteria generale di classe II (di comune riclassificato), per altro ponendo le spese di giudizio a carico, per metà ciascuno, del comune che aveva effettuato il provvedimento, e dell'Agenzia, quasi a sottolineare la debolezza delle posizioni dell'Agenzia medesima (inutile ricordare come la magistratura amministrativa sia di solito propensa a compensare le spese).

L'occasione, però, è stata perduta. L'Agenzia, con un fare che ormai sfiora la tracotanza, nonostante le ripetute pronunce contrarie dei giudici (e nonostante il contrario avviso della preponderante dottrina, salve le voci degli stessi rappresentanti dell'Agenzia o di sigle sindacali direttamente e personalmente interessate alle nomine sine titulo), in risposta, ha approvato lo scorso 19 gennaio la deliberazione numero 8/2000, allo scopo di realizzare una vera e propria sanatoria dei segretari illegittimamente nominati, ponendo sostanzialmente nel nulla la decisione del giudice laziale.

La deliberazione dell'Agenzia, che ha anche dato il via libera ai corsi per il conseguimento dell'idoneità a segretario generale, infatti, prevede che <<cessa l'eccezionale procedura, dettata da imprescindibili esigenze di funzionalità, prevista dalla deliberazione medesima (la n. 94/99, n.d.r.) con l'automatica iscrizione nella fascia superiore, la assegnazione e conseguente nomina presso segreterie generali di II e I classe in carenza dei requisiti di cui allo stesso art. 14 del Dpr 465/97>>. Ma aggiunge che ai corsi per conseguire l'idoneità a segretario generale non dovranno prendere parte i segretari che hanno usufruito della deliberazione n. 94/99.

Una vera e propria sanatoria per provvedimento amministrativo, che desta fortissimi dubbi di legittimità. Non pare, del resto, un caso che nei confronti della deliberazione 8/2000 abbiano votato contro proprio i consiglieri Naldoni e Sortino, rappresentanti dei segretari comunali.

E così, illegittimità si aggiunge ad illegittimità.

E ciò, nonostante la sentenza del Tar Lazio-Latina, abbia espressamente dichiarato destituita di ogni fondamento, sia giuridico, sia di opportunità, la motivazione alla base della deliberazione 94/99, e richiamata dall'Agenzia con la delibera 8/2000: ovvero l'esistenza di imprescindibili esigenze di funzionalità derivanti dalla necessità di coprire le sedi di segreterie generali scoperte.

Osserva, in contrario, il Tar Lazio-Latina che qualora si fosse davvero verificata tale situazione di necessità <<in un caso siffatto, ben potrebbe essere adottata, da parte della competente autorità (Parlamento o Governo), una normativa apposita (transitoria o non); cosicché non è ravvisabile quella ipotesi estrema, appartenente alla teoria generale del diritto, in base alla quale in caso di assoluta necessità – e cioè in caso di situazione di pericolo tale, se non affrontata con mezzi straordinari, da compromettere la stessa conservazione dell'ordinamento per la constatata insufficienza a provvedervi delle misure adottate dal sistema normativo precostituito – i soggetti forniti di auctoritas, e cioè i soggetti pubblici, interpreti di interessi generali, sono abilitati a porre atti normativi>>.

Il Tar, in sostanza, ha negato sia la sussistenza dei requisiti di necessità dei quali si fa scudo l'Agenzia, sia la sua competenza a porre in essere atti normativi.

Per altro, il Tar Lazio-Latina ha anche osservato che l'iscrizione dei segretari in terza fascia ha effetti limitati ai segretari comunali, ma non può incidere sull'assegnabilità dei segretari ai comuni, dato che resta ferma la classificazione ai fini dell'assegnazione del segretario, prevista dalla tabella A allegata al Dpr 749/72. Aggiungendo che l'anzianità di servizio è solo un requisito per partecipare ai corsi d'idoneità a segretario generale, non certo l'elemento da prendere in considerazione per una <<promozione>> alla qualifica dirigenziale.

L'Agenzia, lungi dal prendere atto di quanto sancito dalla sentenza o dall'emanare un provvedimento in grado di rimediare ai vizi di legittimità ivi evidenziati, prosegue nella sua azione gestionale ai margini del diritto.

Infatti la deliberazione 8/2000 presenta i seguenti aspetti di violazione di legge ed eccesso di potere.

In primo luogo perché pone in essere la conferma di un provvedimento ritenuto illegittimo dal Tarl Lazio-Latina, evidentemente puntando sulla difficile coercibilità di questa.

In secondo luogo, perché determinerebbe la promozione dei segretari in carenza di competenza (visto che come afferma il Tar Lazio a ciò dovrebbe provvedere il Parlamento o il Governo).

In terzo luogo perché non risolve, anzi aggrava, la violazione sia dell'articolo 14 del Dpr 465/97, sia dell'articolo 28 del D.lgs 29/93 in tema di accesso alle qualifiche dirigenziali [1].

Ancora, è palese la disparità di trattamento tra i segretari iscritti in terza fascia che per ottenere l'idoneità a segretario generale debbono espletare il corso, e coloro che avrebbero ottenuto una vera promozione per anzianità, non prevista da nessuna norma né principio generale del diritto.

Si nota, in aggiunta, l'illogicità e la contraddittorietà interna della stessa delibera 8/2000, che da un lato ammette esplicitamente che i segretari capo sono stati nominati nelle sedi di segreteria generale in carenza dei requisiti, e poi, però, esclude detti segretari dai corsi d'idoneità, volti proprio a verificare il possesso dei requisiti necessari per ottenere la qualifica a segretario generale e la legittimazione ad occupare le sedi di segreteria generale.

E', ancora, evidente la disparità nei confronti del restante personale impiegato presso pubbliche amministrazioni, il quale per accedere alle qualifiche dirigenziali deve espletare i concorsi previsti per legge.

Sembra di essere in presenza di una grave e reiterata violazione di legge e di sentenze: situazione che per i comuni potrebbe portare allo scioglimento, ai sensi dell'articolo 39 della legge 142/90.

E' da chiedersi se sia possibile che un organismo quale l'Agenzia possa permettersi di reiterare provvedimenti illegittimi, causativi di gravi danni anche erariali, senza che nessuno intervenga.

Occorre, infatti, tenere presente che per ogni segretario capo nominato in sede di segreteria generale e pagato come dirigente, vi può essere un segretario generale, anch'egli retribuito ovviamente come dirigente, in disponibilità, a costi per altro superiori nel momento in cui, incaricato in reggenza, vada in comuni non sedi di segreteria generale che debbono anche esborsare i rimborsi spese. L'incremento dei costi complessivi di simili manovre verso la collettività è evidente per chiunque.

L'Agenzia è sottoposta alla vigilanza del Ministero dell'interno, il quale fin ora ha latitato, consentendo alla sua vigilata di insistere nelle sue disinvolte interpretazioni.

Il che induce a chiedersi da dove provenga la sicurezza o indifferenza con la quale l'Agenzia agisce.

Dopo una serie di reiterate illegittimità come quelle inanellate dall'Agenzia, qualsiasi comune sarebbe a forte rischio di commissariamento (basti ricordare cosa è successo per molto meno a Lazzate).

L'Agenzia sembra considerare dalla sua, forse, il fatto che qualche sentenza dei giudici amministrativi non è sufficiente a demolire il sistema delle nomine creato, potendo contare sulla difficile coercizione di queste sentenze.

Probabilmente, inoltre, l'Agenzia si fa forte proprio del fatto che a dirigere il Viminale c'è ora Enzo Bianco, fino a poco tempo fa presidente dell'Agenzia, quale presidente dell'Anci, e tra coloro che votarono favorevolmente alla deliberazione 94/99, origine dell'attuale situazione.

Nulla da dire sulla perfetta attuazione della realpolitik dell'Agenzia. Ma il diritto? Che fine fa?

LUIGI MECONI

Venti di burrasca sul segretario comunale dopo la prima sentenza di merito del Tar Lazio - Sez. Latina sul punto della nomina

Ho letto attentamente il lucido commento di Luigi Oliveri sul sito giust.it del prof. Virga alla sentenza 7108 del 7 dicembre 1999 del Tar Lazio – Sezione di Latina.

Vorrei subito tranquillizzare che se c’è una categoria del pubblico impiego che può resistere a qualsiasi obiezione in facto e, per quanto si dirà e sia pure “de iure condendo”, anche in diritto sul suo ruolo dirigenziale fin dalla sua entrata in servizio, è quella del Segretario Comunale.

Intendo dire che se è fondato, come lucidamente argomentato dall’Oliveri (basta il richiamo della sentenza 1/99 della suprema Corte), che l’acquisizione di qualifiche superiori è normativamente (art. 97 Cost. e, per i Segretari Comunali, l. 127/97 e d.p.r. 465/97)  sottoposto a procedure non superabili da atti della Agenzia o dei Sindaci, è non meno stringente il dettato del combinato disposto degli artt. 3 e 36 (su uguaglianza di tutti i cittadini e retribuzione proporzionata alla quantità e qualità di lavoro volto) della Costituzione su cui la dottrina e la giurisprudenza del lavoro hanno ripetutamente ricomposto diseguaglianze e trattamenti economici iniqui (è ancora fresca la memoria di una sentenza della Cassazione che ha fortemente rivalutato la possibile funzione dirigenziale dei quadri a prescindere dal nome che viene loro dato).

Si conviene tuttavia ancora con l’Oliveri che non è interesse di nessuno, né delle istituzioni, né dei loro organi e né dei Segretari Comunali, proseguire come si sta facendo, per approssimazione e nella più avvilente perdita del senso delle regole.

Si è tra i sostenitori della riforma delle istituzioni in atto, su snellimento, semplificazione, introduzione di sistemi di valutazione e via dicendo, ma si stenta a credere a quanto si vede, e cioè diffuse e profonde ferite al principio di legalità. Nel 1992, ispirandosi alla nuova legge 142/90 il prof. Alessandro Truini ha scritto un pregevole libretto con il titolo: “Autonomie locali - legalità ed efficienza”. Penso che se il professore andasse nei nostri Comuni oggi troverebbe né l’una né l’altra. E vedrebbe confermata la propria tesi che l’una non vive senza l’altra e viceversa.

Viene anche in mente un Convegno per Segretari Comunali a Bologna appena dopo la legge 127/97 e, in questo, l’intervento del Sindaco di Imola del tempo e segretario regionale della Lega della Autonomie Locali. Mi stupì la lucidità con la quale quel Sindaco rilevava le innumerevoli contraddizioni contenute in quella legge.

Non capisco perché da allora ad oggi non si è fatto nulla per sanarle. In compenso le ferite che si vanno producendo sono sempre più profonde e, aggiungo, perfino vitali, non solo per la categoria dei Segretari Comunali, ma per gli stessi Comuni (non si vedono progressi sensibili in direzione della efficienza mentre è certo che la legalità e scesa verticalmente).

Si ricorda a proposito un monito del compianto prof. Gessa che, in un convegno di Segretari Comunali, ha ammonito un Settosegretario presente dicendo che nel diritto pubblico si possono pensare una infinità di soluzioni per ogni singolo problema, ma attenzione a non ledere alcuni principi, tra cui quello di non contraddizione.

Sempre del prof. Alessandro Truini ricordo un pregevole studio sul Segretario Comunale in Nuova Rassegna del 1996: “Oltre un secolo di esperienza dei segretari comunali negli enti locali. L'esigenza di salvaguardare questa ricchezza di professionalità”. Così sappiamo che Maria Teresa lo istituzionalizza nel 1775 chiamandolo “cancelliere”; il Piemonte nel 1733 “scelto dai consigli tra i notai ‘versati nella aritmetica’” (leggendo la voce “notai” come non dare ragione alla reprimenda dell’Oliveri che, sul caso di nomina di un Segretario Comunale senza i requisiti soggettivi, ricorda che lo stesso, in quanto verbalizzante gli atti della giunta e del consiglio e rogante i contratti del comune è, ancora oggi, notaio del Comune e pertanto, come non preoccuparsi che lo stesso venga insediato nel più attento rispetto delle regole?); in Sicilia, siamo nel 1816, “è rivalutata la figura del tesoriero della università” o “cancelliere archiviario”. Per non parlare, come si è scritto altrove, del Segretario-“cancelliere” dei liberi Comuni fin dal XIII secolo. In tutti i casi la posizione di questa figura è di vertice e, fatto di non minore importanza, in quanto punto di congiunzione con gli altri poteri pubblici, nominato sempre con l’apporto dei Consigli.

Si è fatta questa breve ricostruzione storica (analoga ricerca può essere fatta in tutti gli Stati Europei con le stesse conclusioni) perché c’è in giro un’aria che sembra dire: finiamola una buona volta con questi Segretari Comunali. A me sembra, invece, che si può cambiare il loro nome, ad esempio, da Cancelliere a Tesoriero a Segretario Comunale a Direttore Generale; o farlo dipendere organicamente non già da un ente pubblico come una Agenzia Nazionale o una Agenzia Regionale (anche se a questo proposito si è tra quelli che vedono bene l’inquadramento del Segretario Comunale dentro la dirigenza del comparto della Autonomie Locali; comparto che troverebbe in Agenzie delle Autonomie Locali un efficace serbatoio di professionalità), ma dallo stesso Comune. Ma non si può fare a meno delle sue funzioni di vertice senza modificare lo stessa concezione storica del Comune.

Io penso, e concludo, che il vero punto critico da cui discende, in buona misura, quello a cui si sta assistendo è che si devono chiarire, una volta per tutte, quali sono le funzioni del Segretario Comunale dentro la profonda riforma in atto dell’Ente Locale.

La legge 127/97 è, sul punto, intrisa di contraddizioni come onestamente riconosceva il Sindaco di Imola. E’ parte dello staf del Sindaco, che lo sceglie fiduciariamente, ma ha anche compiti eminentemente gestionali (per non parlare di quello che fa se gli vengono conferite le funzioni di direttore generale; conferimento quasi obbligato nei 7042 Comuni con meno di 15mila abitanti)  ragion per cui non dovrebbe essere scelto fiduciariamente (la legge 127/97 introduce, art. 6 comma 8, l’ufficio di staf del Sindaco e degli Assessori, ma per il solo “esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo”). Macroscopica quindi, nel nostro caso, la elisione del principio della divisione dei compiti tra il politico e il tecnico. E ancora, “collabora” e “assiste” gli “organi” (quindi anche Consiglio e Giunta), ma lo sceglie il solo Sindaco. In breve, più che quella alta figura quale si rinviene dalla storia e dalle leggi degli Stati Ue, il Segretario Comunale che ci ha dato un voto di fiducia del nostro Parlamento è un piccolo, si perdoni la parola, mostriciattolo.

Leggo in data odierna sul Il Sole 24-Ore una onesta, come sempre, presa di posizione sul punto del dr. Luigi Naldoni, membro del Consiglio nazionale della Agenzia. Si scopre che anche il dr. Naldoni è per quel “serbatoio” di cui ho parlato prima. Non condivido però la sua proposta di “accelerare” il passaggio allo “spoil system”, ma, all’opposto, di fermare gli sconvolgenti “spoil system” in atto. Per rispetto della Costituzione, come dice Sabino Cassese e, se ancora si crede al diritto, la stessa suprema Corte nella sentenza 1/99. Ma anche perché l’efficienza, che, grazie a pregevoli innovazioni, oggi va misurata dai risultati, come ha imparato perfino questa “vecchia” secondo sorprendenti giudizi suprema Corte (vedi sent. 1/99), neppure io riesco a vedere coma possa ragionevolmente discendere, invece, da Sindaci illuminati da un voto diretto.

31 Gennaio 2000 - Luigi dr. Meconi (a disp.ne Agenzia Segretari C.li – Ancona) 

P.S. Si è appena letto che l’Agenzia, con delibera 8/2000 e con il voto contrario dei due componenti che rappresentano i Segretari Comunali Naldoni e Sortino, ha avviato i corsi per conseguire l’idoneità a Segretario Generale escludendone quelli che hanno già conseguito detta qualifica a seguito della famosa delibera 94/99 pesantemente censurata dalla sentenza del Tar Lazio – sez. di Latina n. 7108/99. Altro commento del buon e giusto Oliveri e, ovviamente, stupore che si unisce a stupore.

Nello scritto che precede anche chi scrive è arrivato a dire che la figura del Segretario Comunale, o lo si chiami come si vuole, è così importante che se viene meno “si modifica lo stessa concezione storica del Comune”.

Nella quasi millenaria storia comunale  il compito del Segretario di “assistere” e di “collaborare” con gli organi dell’ente nel campo del diritto, come ripete anche la legge 127/97, fa si che l’uno non possa stare senza l’altro. Si pensi pertanto quanto possa diventare deprimente, e devastante, se uno dei due soggetti, in questo caso il Segretario, sa di stare lì grazie a una macroscopiche violazioni di legge. Ricordo un vecchio assioma latino: “ubi societas, ibi ius” per aggiungere che anche chi si ponesse oltre la concezione di uno stato di diritto per uno stato sociale se elimina lo “ius” elimina la base stessa della convivenza civile. In altre parole, è così certa la Agenzia che, sfidando la norma, stia facendo il bene dei Comuni e degli stessi Segretari Comunali ?

O non è preferibile una modifica della norma, come suggerisce il Tar e l’Oliveri (nel nostro caso penso basti, divergendo con l’Oliveri per quanto detto sopra, anche il contratto). E comunque, ben conscio della importanza oggi dei corsi di riqualificazione, il leggere che i Segretari capo diventati generali per scelta di un Sindaco non farebbero questi corsi di riqualificazione appare non poco strano. Insomma, se il “curriculum” o i titoli riacquisteranno la dovuta importanza, come si auspica da tutti, Sindaci e Sindacati, par già di vedere l’ira di questi “generali” perché, al prossimo giro elettorale, si ritroveranno con minori titoli.